Бордунов В.Д., Котов А.И., Малеев Ю.Н. Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов. М.: Наука, 1988. - 209 с.

Парижская конвенция 1919 г. заложила основы раз­вития международного воздушного права в направлении строгой нормативной регламентации, разрешительного порядка использования суверенного воздушного прост­ранства в целях международных воздушных передвиже­ний. Это предопределило и последующее отношение уче­ных к генезису права на международный полет.

Правда, в ст. 2 Парижской конвенции, принятой под давлением империалистических держав, было вклю­чено обязательство государств-участников предоставлять «право» на полеты в их суверенном воздушном прост­ранстве для воздушных судов других государств-участ­ников в мирное время на общих основаниях с националь­ными воздушными судами (для неучастников, согласно ст. 5, предусматривалось только право транзита). Фак­тически ст. 2 Парижской конвенции была навязана участ­никам договора державами-победительницами и в после­дующем   оказалась  нежизнеспособной.

Отличительная черта международного воздушного пра­ва 20-х годов заключалась в том, что оно, решая вопросы правового регулирования международных полетов, под­разумевало под этим и право совершать коммерческие перевозки пассажиров и грузов из одной страны в дру­гую гражданскими воздушными  судами.

Со временем (а оно наступило довольно скоро) ком­мерческая эксплуатация гражданской авиации стала при­обретать широкий размах и регулирование воздушных перевозок в пределах своей территории стало представ­лять самостоятельный интерес для государств. По этой причине в международном воздушном праве сформирова­лась группа принципов и норм, специально предназначен­ных регулировать вопросы коммерческой деятельности международной гражданской авиации и образующих институт  «международной  авиаперевозки».

В последующем, с принятием Чикагской конвенции 1944 г., Соглашения о транзите 1944 г. (или о «двух сво­бодах» воздуха), Соглашения о международном воздушном транспорте 1944 г. (или о «пяти свободах» воздуха), много­численных двусторонних соглашений о воздушном сообще­нии, это «размежевание» еще более укрепилось. И сегодня нормы, относящиеся к регулированию права на меж­дународный полет, являются ярко выраженным отдель­ным институтом в рамках международного воздушного права. С этих позиций исследование генезиса этого права возможно проводить отдельно от права на международ­ную  воздушную  перевозку.

Само право государств на международные полеты отражает их свойство вступать в международное общение, вытекает из суверенитета и потому не является договор­ным. Любое государство независимо в международных отношениях. Это имманентное свойство государства, при­сущее ему в силу его суверенитета. Никто не может при­казать вступить в международное общение какому-либо государству помимо его воли и желания или лишить его этого свойства. Право на внешние сношения состав­ляет фактическую свободу действий государства в той или иной сфере общественных (в нашем случае – меж­суверенных авиационных) отношений. Иное дело – реали­зация этого права в возникающих правоотношениях, т.е. в нормативной фазе.

Поэтому при вступлении во внешние сношения с дру­гими государствами посредством транспортных коммуни­каций каждое государство по своему усмотрению опре­деляет транспортное средство, с помощью которого оно предпочитает осуществлять свои внешние связи. Наличие у каждого государства права на осуществление между­народного сотрудничества с помощью воздушных судов предполагает корреспондирующую обязанность других государств уважать это право (признавать его нет необ­ходимости.)

Однако обязанность уважать указанное суверенное пра­во государства не означает наличия обязанности у других государств допускать на свою территорию иностранные воздушные суда в любом случае. В рамках правоотноше­ний указанное «право» одного государства может быть на практике реализовано только с учетом принципа пол­ного и исключительного суверенитета другого государства в национальном воздушном пространстве. Безуспешными оказались попытки некоторых западных юристов оживить идею Гуго Гроция о том, что международное право коммуникаций действует между всеми государствами без не­обходимости заключения специальных соглашений [17].

В отношениях между собой государства согласовы­вают вопросы реализации присущего им права на между­народное общение. Эти вопросы касаются оснований (договор, разрешение) и условий выполнения международного полета на территорию иностранного государства. Иными словами, речь идет о предоставляемой привилегии, которая  может  быть  взаимной.

Аргентинский юрист-международник Э. Феррейра спра­ведливо полагает, что как право международных полетов, так и право международных перевозок не являются дого­ворными, а потенциально в равной мере принадлежат всем государствам; противоположное толкование означало бы признание неравенства между государствами и проти­воречило   бы  положениям  Чикагской  конвенции [18].

Конечно, юридическое равноправие государств (пра­воспособность) в смысле равного права на международ­ный полет не означает, что все государства равны при претворении его в жизнь. Дееспособность каждого госу­дарства зависит в данном случае от многих факторов, и прежде всего от уровня развития гражданской авиации в конкретной стране и от полученных от иностранных государств привилегий на полеты. Формальное равенство вообще чрезвычайно редко выражается в фактическом равенстве.

Правом на международный полет обладает именно государство, воздушное судно которого выполняет полет. «Принимающее» государство предоставляет соответствую­щую привилегию государству, претендующему на удовлетворение своей потребности и затем заявленного инте­реса в международном полете. Дестинаторами же кон­кретных условий полета иностранного воздушного судна в пределах территории принимающего государства, пре­бывания на ней являются физические и юридические лица.

В теоретическом плане небезынтересно отметить, что до второй мировой войны были случаи заключения сог­лашений о воздушном сообщении между государствами и авиационными предприятиями других государств. По­добная практика существовала между американской авиа­компанией «Пан-Америкэн» и латиноамериканскими и другими странами [19], не располагавшими в то время собст­венной гражданской авиацией. Аналогичную политику проводили перед войной правительства фашистской Италии и гитлеровской Германии и некоторые другие страны. А учитывая, что в то время право на между­народную воздушную перевозку еще окончательно не выделилось из «права полета», создавалось впечатление, что субъект внутреннего права (авиакомпания) обладает пра­вом на международный полет согласно такому соглашению. Это не так. В советской юридической литературе такого рода соглашения отнесены к разряду концессий, предостав­ляемых иностранной авиакомпании для эксплуатации воздушных линий на определенных условиях, которые облегчали империалистическим державам экономическую экспансию в слаборазвитые страны [20].

Отношения между государством, предоставившим кон­цессию, и авиакомпанией-концессионером, не являются межсуверенными, в то же время только в рамках послед­них решаются вопросы реализации права на междуна­родный полет. Это подтверждается выводом Комиссии международного права, который она сделала на своей XI сессии в 1959 г.: «Соглашение, в котором только один из участников является государством (или иным субъек­том международного права, обладающим правом вступать в международные договоры), а другой – частное лицо, физическое или юридическое, никогда не является между­народным договором или международным соглашением, как бы оно их с внешней стороны ни напоминало» [21].

Современная практика международных воздушных со­общений не знает концессиональных соглашений, по­скольку эксплуатация международных авиалиний явля­ется предметом двусторонних межгосударственных сог­лашений.

В заключение следует отметить, что право на внешние сношения не может быть объяснено с позиций доктрины об «основных правах» государств, зародившейся в рамках естественноправовой школы права и справедливо крити­куемой в советской литературе. Не находит поддержки это учение и среди многих зарубежных юристов, рассмат­ривающих проблему «основных прав» государств в кон­тексте международных воздушных сообщений. Так, западногерманский юрист А. Майер, один из виднейших специалистов в области международного воздушного пра­ва, отмечает, что принцип суверенитета не может привести к тому, чтобы государства совершенно отгоражива­лись друг от друга, а воздушное пространство полностью закрыли, что, однако, не говорит о существовании «ос­новного права на сообщение», которое, по его мнению, дает основания притязать на «свободы воздушного со­общения» [22].

Другой западногерманский юрист, Д. Бенцин, пола­гает, что признание «основного права» на сообщения не исключает того, что объем и конкретное оформление международного сообщения могут быть урегулированы государствами по своему усмотрению и всегда так регу­лировались, т.е. зависят от позитивного международного права [23].

Вообще говоря, терминологическая грань между «ос­новным правом» государства и «правом, вытекающим из суверенитета», довольно тонкая. Но если глубже вникнуть в существо вопроса, то становится ясно, что естественно-правовой подход находится вне рамок собственно международного права как социального регулятора междуна­родных отношений, в то время как «право, вытекающее из суверенитета», органически вплетается в ткань норма­тивной системы международного права. Ибо суверенитет уже является нормативно-правовой, а не естественноправовой категорией.

Таким образом, истоки права на международные по­леты кроются в праве каждого государства на внешние сношения. Реализация этого права происходит в рамках международных договоров и разрешений на международ­ные полеты, образуя позитивное право, регулирующее практически  такие полеты.

3. Предмет правового регулирования в сфере международных полетов

Принципы и нормы института правового регулирования международных полетов определяют общие права и обя­занности государств в области международных полетов, а также конкретный правовой режим их осуществления. По своей сути эти принципы и нормы отражают содержа­ние   общественных отношений, складывающихся между государствами по поводу и в процессе осуществления международных полетов гражданских воздушных судов.

Эти отношения носят специфический, однородный и обо­собленный характер, но в то же время находятся в из­вестном соотношении с предметом этой отрасли междуна­родного права как часть и целое. Это соотношение сох­раняется независимо от того, как определять предмет международного воздушного права – широко или узко. При узком определении в его предмет включаются только отношения, связанные с использованием авиации для це­лей полетов и перевозок в воздушном пространстве. По су­ти дела, термин «воздушное право» употребляется здесь в значении «авиационное право». При широком подходе предмет международного воздушного права включает отношения государств по вопросам использования воз­душного пространства [24]. А это может быть связано с удов­летворением различных интересов: научных, экономиче­ских (перевозка), военных, туристских, экологических, частных и т.п. Во всех случаях, когда указанные инте­ресы обеспечиваются с помощью воздушных судов, на­ряду с отношениями, возникающими по поводу определен­ного вида деятельности в воздушном пространстве, одно­временно или вслед за их урегулированием возникают отношения по поводу полетов как таковых. Нередко нор­мы, распространяющиеся на те и другие отношения, содержатся в одном документе. Однако это не означает стирания граней между отношениями по поводу кон­кретных видов деятельности, с одной стороны, и отно­шениями по поводу международных полетов – с другой.

С момента первых международных полетов воздушных судов перед государствами встала задача решить на двусторонней, а затем на многосторонней основе комплекс вопросов, относящихся к правовому режиму воздушного пространства, к порядку полетов воздушных судов одних государств в пределах территории других, к правилам полетов таких судов и т.п. Первым документом много­стороннего характера, где решались вопросы регулиро­вания международных полетов, явилась Парижская кон­венция 1919 г. [25]. В дальнейшем на многосторонней основе были выработаны Иберо-американская (1926 г.) и Гаванская (1928 г.) конвенции [26], во многом воспроизводив­шие Парижскую конвенцию, другие многосторонние сог­лашения по воздушному праву.

Одновременно в те же годы стала развиваться прак­тика заключения двусторонних соглашений, касающихся установления и эксплуатации международных воздушных линий и полетов над иностранной территорией. Со вре­менем полеты между государствами привели к раз­витию целой системы многосторонних и двусторонних авиационных отношений. В настоящее время основой международно-правового регулирования многосторонних отношений государств служит Чикагская конвенция 1944 г., Соглашение о международном транзитном воз­душном сообщении 1944 г., Соглашение о международном транспорте 1944 г., а также большая группа (около 3 тыс.) двусторонних межправительственных соглашений о воз­душном сообщении.

Благодаря Чикагской конвенции 1944 г., содержащей наиболее общие принципы и нормы, относящиеся к дея­тельности международной гражданской авиации и кон­кретизирующиеся положениями двусторонних соглашений, в международном воздушном праве сложился и действует стабильный порядок выполнения международных полетов воздушных  судов.

Большую и важную работу по совершенствованию и упорядочению норм, регулирующих международные полеты, проводит Международная организация граждан­ской авиации. В соответствии с положениями Чикагской конвенции 1944 г. на эту авторитетную международную организацию возложена задача осуществлять разработку международных стандартов и рекомендуемой практики по вопросам деятельности международной гражданской авиации. Основное место в деятельности ИКАО занимают вопросы, относящиеся к выполнению международных полетов и обслуживанию воздушного движения. Выраба­тываемые ею стандарты и рекомендуемая практика носят, как правило, рекомендательный характер [27] с некоторыми исключениями (в частности, международные правила по­летов  над  открытым морем имеют  обязательную  силу).

Государства – члены ИКАО активно участвуют в вы­работке таких регламентов и применяют их затем в прак­тической деятельности национальной гражданской авиа­ции. Такого рода прямая и обратная связь приводит к возникновению специфических взаимоотношений между государствами   и   ИКАО.

Классифицируя отношения в области международных полетов по субъектам этих отношений, в первую очередь следует   различать:

а) отношения, возникающие непосредственно между государствами;

б) отношения между государствами в рамках межпра­вительственных авиационных организаций;

в) отношения между государствами и межправительст­венными авиационными организациями.

Отметим, что применительно к ИКАО отношения по группам б) и в) возникают либо на стадии выработки тех или иных норм, регулирующих международные полеты, либо при решении спорных проблем, урегулиро­вании разногласий, в вопросах ответственности. Практи­ческая реализация группы норм, относящихся к сфере международных полетов, порождает отношения только между государствами. В то же время отдельные между­народные авиационные организации (Евроконтроль, АСЕКНА, КОКЕСНА) занимаются вопросами непосредст­венного обслуживания воздушного движения, обеспечения международных полетов. Поэтому между ними и «обслуживаемыми» государствами существуют устойчивые отно­шения специального характера, не затрагивающие сферу предоставления права на полет и правил полетов, что относится к исключительной компетенции соответствую­щих государств.

Указанные отношения между государствами и меж­дународными организациями имеют свою специфику в об­ласти международных полетов над открытым морем, для осуществления которых не требуется получения сог­ласия других государств. Поэтому в данной сфере воз­никают правоприменительные отношения, связанные с вы­работкой региональных аэронавигационных планов, форм и методов обслуживания воздушного движения, примене­нием правил полетов, организацией поиска и спасания воздушных судов (последнее, как и другие виды деятель­ности в воздушном пространстве над открытым морем, выходит за рамки института правового регулирования международных полетов).

Международные полеты над открытым морем регули­руются положениями ст. 12 Чикагской конвенции и При­ложением 2 к ней, а также положениями Женевской кон­венции об открытом море 1958 г.; соответствующие нормы предусмотрены в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Эта Конвенция регламентирует также общие вопро­сы полетов над международными проливами и архипелажными водами. Полеты над Черноморскими проливами регулируются положениями Конвенции о режиме проли­вов, подписанной в Монтре в 1936 г. [28], а над Балтийскими проливами (Зунд, Большой и Малый Бельт) – на основе обычной нормы о свободе полетов [29]. Что касается полетов над Антарктикой, то принципиальные основы их выполне­ния определены Договором об Антарктике 1959 г. [30], хотя самих правил полетов в нем не содержится. По этой при­чине воздушные суда разных стран совершают полеты в Антарктике по национальным правилам. Интенсифика­ция полетов в Антарктике ставит на повестку дня вопрос об их международно-правовой регламентации, например, на основе стандартов Приложения 2 к Чикагской кон­венции.

Хотя по традиции ряд вопросов, связанных с полетами над открытым морем, регулируется конвенциями по мор­скому праву, это не означает, что отношения государств по поводу соответствующих полетов за пределами тер­ритории государств не являются предметом международ­ного воздушного права, составляют предмет международно­го морского права. В данном случае здесь нашли свое воплощение глубокие интеграционные процессы, проис­ходящие между отраслями международного, права, когда в интересах комплексного урегулирования целесообразно решать вопросы во взаимосвязи и со всесторонним ох­ватом всех видов деятельности государств, осуществляе­мой как на море, так и в воздушном пространстве над ним.

Главной особенностью международных полетов воз­душных судов за пределами государственной территории и некоторыми международными воздушными путями, откры­тыми для всех государств, является то, что для их осуществления нет необходимости получения чьего-либо разрешения. Поэтому возникающие по поводу таких полетов Отно­шения могут быть, подразделены на:

а) отношения, складывающиеся между государствами в связи с полетами воздушных судов над международны­ми проливами;

б) отношения, складывающиеся между государствами в связи с полетами над открытым морем;

в) отношения, складывающиеся между государствами в связи с полетами над архипелажными водами;

г) отношения, складывающиеся между государствами в связи с полетами над Антарктикой.

Подобная классификация облегчает поиск норм, ре­гулирующих соответствующие отношения по поводу меж­дународных полетов, на осуществление которых не тре­буется согласия с чьей-либо стороны. Такие нормы содер­жатся как в международном воздушном, так и в морском праве.

Кроме того, в зависимости от вида международного полета различаются отношения между государствами по поводу:

а) регулярных международных полетов;

б) нерегулярных международных полетов.

Нормы, относящиеся к регулированию этих видов международных полетов, содержатся в Чикагской кон­венции 1944 г., соглашениях о «двух» и «пяти свободах», Парижском соглашении 1956 г., а также в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении.

Свою специфику имеют межгосударственные отноше­ния, возникающие по поводу обеспечения безопасности международных полетов. Договоренности между госу­дарствами в сфере обеспечения безопасности полетов име­ют целью создать необходимые условия для надежной эксплуатации авиационной техники, организации спе­циальных служб, обслуживающих и контролирующих выполнение международных полетов, а также пресечения попыток угона самолетов и других актов незаконного вме­шательства в деятельность гражданской авиации.

Таким образом, предмет правового регулирования в сфере международных полетов составляют весьма разно­образные отношения, причиной возникновения которых служит международный полет. По своему характеру и со­держанию эти отношения объективно дифференцируются, что позволяет четко определить, какими нормами они подлежат урегулированию. Это, однако, не исключает, а, напротив, обусловливает тесное взаимодействие норм, регулирующих международные полеты. Поэтому на прак­тике вопросы международных полетов регулируются в комплексе, разумеется с учетом характера договора.

Правоотношения по поводу реализации международ­ных полетов возникают не только па уровне межгосударст­венных отношений.

Практическая эксплуатация международных воздуш­ных сообщений возлагается в большинстве своем на спе­циально назначенные для этого авиапредприятия [31]. Кро­ме того, самое непосредственное участие в обеспечении та­ких воздушных сообщений принимают национальные органы управления воздушного движения. И, конечно, наиболее деятельным участником международного полета является командир воздушного судна – ключевая фигу­ра, которой доверены большие полномочия по управле­нию воздушным судном.

Регулирование подобных отношений носит сложный характер. Международные договоры, особенно двусторон­ние, содержат нормы, прямо адресованные к авиапред­приятиям и экипажам воздушных судов. Одновременно с этим в законодательстве практически всех стран имеются нормы, регулирующие внешние сношения государств в области гражданской авиации. В частности, Воздушный кодекс Союза ССР 1983 г., так же как и предыдущий Воз­душный кодекс СССР 1961 г., включает два вида норм: одни посвящены регулированию внешних сношений Советского государства в области гражданской авиации, а другие регламентируют только внутренние аспекты деятельности Аэрофлота.

В практике международных воздушных сообщений строгое соблюдение положений внутригосударственного права, относящихся к международным полетам, является исходным началом многосторонних и двусторонних согла­шений в области международной гражданской авиации. В известной мере это положение следует рассматривать как принцип, обеспечивающий взаимодействие националь­ных систем права государств, между которыми установле­ны международные  воздушные сообщения.

Немежгосударственные отношения в области междуна­родных полетов также объективно дифференцируются. Прежде всего определенный круг таких отношений складывается между государствами и юридическими и физи­ческими лицами в форме:

а) отношений между государствами и национальными и иностранными авиапредприятиями;

б) отношений между государствами и командирами воздушных судов по поводу соблюдения правил полетов;

в) отношений между государствами и иностранными юридическими и физическими лицами по поводу нерегу­лярных полетов.

Указанные отношения регулируются международным частным правом и внутригосударственным правом.

Кроме того, в сфере международных полетов возни­кают отношения непосредственно между юридическими и физическими  лицами. Таковы:

а) отношения между национальными авиапредприя­тиями, назначенными государствами для практической эксплуатации международных воздушных сообщений;

б) отношения между органами обслуживания воздуш­ного движения  разных стран;

в) отношения между органами обслуживания воздуш­ного движения и командирами воздушных судов, осу­ществляющих международные полеты;

г) отношения между командирами воздушных судов, находящимися в полете.

Этот круг отношений также регулируется междуна­родным частным правом или внутригосударственным правом.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что по­водом для возникновения отношений, связанных с между­народными полетами и подпадающих под регулирование нормами международного и внутригосударственного пра­ва, служит один и тот же объект, которым является между­народный полет.

Совпадение объекта правового регулирования международного и национального права, отмечает Е.Т. Усенко, часто встречается в практике сотрудничества государств в разных областях международных отношений [32].

Однако такое совпадение не дает оснований для выво­дов о том, что в результате этого соответствующая группа норм международного воздушного права как бы интегрируется с соответствующей группой норм национального права в некое комплексное образование. Подобная точка зрения вызывает справедливые возражения в советской юридической литературе [33].

Международное воздушное право и национальное пра­во, используя только им присущие средства и методы пра­вового регулирования, по своему, «индивидуально» ока­зывают регулятивное воздействие на соответствующие категории отношений, связанных с одним и тем же объек­том. Сказанное полностью относится к правовому регули­рованию  международных  полетов.

Вместе с тем совпадение объекта правового регулирова­ния приводит к тесному взаимодействию норм указанного выше института международных полетов с нормами на­ционального права, относящимися к международным по­летам. Все это вызывает необходимость комплексного подхода к освещению вопросов правового регулирования международных полетов, исходя из взаимосвязи и взаимо­дополняемости международно-правовых и национально-правовых норм, связанных единством объекта правового регулирования.

4. Место и значение принципов и норм, регулирующих международные полеты, в системе международного воздушного права

Международное воздушное право представляет собой целостную систему взаимосвязанных и согласованных принципов и норм, распределенных по его институтам в соответствии с определенными юридическими и материаль­ными признаками. Такие институты состоят из обособлен­ной группы принципов и норм, специально предназначен­ных регулировать часть однородных, относительно само­стоятельных отношений, входящих в предмет междуна­родного воздушного права. Один из таких институтов со­ставляет группа принципов и норм, регулирующих меж­дународные  полеты.

Как уже отмечалось, вначале международное воздуш­ное право зарождалось и развивалось исключительно как право полетов. Вплоть до середины 20-х годов практиче­ски единственным вопросом, который решался в межго­сударственных отношениях по поводу воздушных сообщений, был вопрос о праве полетов. Количество перевозимых пассажиров, груза и почты (объем перевозок), наделение одного или нескольких авиапредприятий полномочиями совершать международные полеты, согласование тарифов, права выгружать или принимать на борт пассажиров в тех или иных пунктах и многое другое, что составляет сегодня институт «права международных авиаперевозок», некоторое время оставались за пределами правового регулирования. Впоследствии все эти вопросы приобрели самостоятельное значение, а группа норм, регулирующих собственно международные авиаперевозки, заняла свое место в системе международного воздушного права в ка­честве   института.

Следует подчеркнуть, что большинство международных полетов так или иначе связано с перевозкой, под которой понимается транспортировка пассажиров, багажа, гру­зов или почты перевозчиком по договору перевозки за установленную плату [34]. Практически на каждом воздушном судне есть какие-то лица или груз. Однако если, как, например, на частном воздушном судне, они транс­портируются не по договору перевозки, не воздушным пе­ревозчиком (авиационным предприятием), не за плату, то это не перевозка в юридическом смысле, а обычный «по­лет на воздушном судне».

Главный документ в области международного воздуш­ного права, своего рода кодекс «международных поле­тов», – Конвенция о международной гражданской авиа­ции 1944 г., устанавливающая правовые основы регули­рования международных полетов.

Нормы Чикагской конвенции в данной области пре­дельно взаимосвязаны, взаимодополняемы, регулируют относительно обособленную совокупность однородных об­щественных отношений. Конвенция подтверждает прин­цип суверенитета государства (ст.1), устанавливает по­рядок полетов государственных (военных) воздушных су­дов (ст.3, п. «с» и «d»), условия производства нерегуляр­ных (ст.5) и регулярных (ст.6) полетов, требования к беспилотным воздушным судам (ст.8), к установлению запретных зон (ст.9), к совершению посадки (ст.10), соблюдению правил полетов (ст.11, 12) и законов, регу­лирующих влет и вылет (ст.13), к  досмотру воздушных судов (ст.16), к их национальности (ст.17), регистрации (ст.18, 19, 21), наличию знаков (ст.20), содействию и ус­корению навигации (ст.22), к помощи судам, терпящим бедствие (ст.25, 26), к предоставлению аэропортов и аэронавигационных средств (ст.28), документации на воздушном судне (ст.29, 31, 34) и другие вопросы. Эта большая группа норм имеет к перевозке лишь косвенное отношение, т.е. без их соблюдения воздушное судно может не совершить полета, а следовательно, не будет выполнена и перевозка [35].

Полностью в данный институт входит полученное государством по международному договору или спе­циальному разрешению право па полет на иностранную территорию как таковое и все многочисленные производ­ные права и обязанности, вытекающие из этого основного права на полет. Сюда относится обязанность уведомить о начале полетов, сообщить о намерении пересечь границу иностранного государства, соблюдать порядок ее пере­сечения и правила полетов. Все подобные вопросы состав­ляют предмет отдельных переговоров между компетент­ными органами заинтересованных государств.

Институт международных полетов располагает соб­ственными принципами, являющимися производными от основных принципов международного воздушного права. Так, основной принцип полного и исключительного су­веренитета государств в отношении воздушного про­странства в рамках данного института реализуется в виде принципа разрешительного порядка полетов на государст­венную территорию (для института международных воз­душных перевозок это будет принцип разрешительного порядка выполнения международных перевозок на госу­дарственную территорию). Если в отношении воздушного пространства над открытым морем действует принцип свободы, то при международных полетах он реализуется в виде принципа свободы полетов над открытым морем. Если для отрасли в целом основным является принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации, то в рамках данного института он «работает» в виде принципа обеспечений безопасности полетов (тем самым обеспечивается безопасность пассажиров, грузов, аэропортов и т.п.). Принцип же взаимности в предостав­лении и реализации права па международный полет име­ет   самостоятельное   значение.

Выделение принципов института конкретной отрасли из ее основных принципов признается в теории междуна­родного права [36] при условии обоснования наличия руко­водящих начал, составляющих основы отраслевого ин­ститута, которые определяют его содержание, общую направленность правового регулирования. На это обстоя­тельство указывается в работах Д.И. Фельдмана [37] и А.П. Мовчана [38], посвященных общетеоретическим раз­работкам основных понятий международного права. Имен­но этими качествами обладают принципы института международных полетов, о содержании которых будет рас­сказано в дальнейшем.

Следует отметить, что вопрос об институтах междуна­родного воздушного права рассматривался некоторыми советскими юристами до определенной поры как само со­бой разумеющийся. Еще в 20-х годах И.С. Перетерский разделял воздушное право на целый ряд институтов. К ним он относил: режим международных полетов, режим внутренних полетов, специальные гарантии безопасности полетов, договор воздушной перевозки, организация граж­данского воздушного флота [39]. Заметно, что эти институты разноплановы. С точки зрения их содержания одни из них – это институты международного воздушного права, другие – внутригосударственного права. Следует учесть, что И.С. Перетерский видел в воздушном праве элементы самых разнообразных юридических дисциплин – права международного, государственного, финансового, хозяйственного, уголовного и т.п. Этим объясняется его подход  к пониманию институтов  воздушного  права.

А.Н. Верещагин в середине 60-х годов считал дока­занным, что наряду с институтом «международно-правово­го регулирования воздушных передвижений» (который в 70-х годах он стал называть «институтом права полетов») сложился новый институт «международно-правового регу­лирования воздушных сообщений» [40]. В настоящей работе он понимается как институт правового регулирования международных  воздушных  перевозок.

В зарубежной юридической литературе с начала XX в. выходят работы, называемые: «Право аэронавтики» (Р. Гадавал, 1911 г., Антверпен), «Право полетов» (Д. Пу-шель, 1927 г., Лейпциг), «Аэронавигационное право» А. Амброзини, 1928 г., Рим), «Право полетов» (В. Мандл, 1928 г., Пльзень) и др. [41]. Подобных примеров можно при­вести довольно много, продолжив перечень вплоть до последнего времени. Авторы таких работ единодушны во мнении относительно взаимосвязанности, обособленности и других признаков, позволяющих рассматривать группу норм, предназначенных регулировать международные по­леты, в качестве института международного воздушного права или просто воздушного права в зависимости от воззрений того или иного автора.

Не менее многочисленны и работы, посвященные исключительно «праву перевозок», «праву международных воздушных перевозок», «международному воздушному частному праву», «праву международного воздушного транспорта» и т.п.

Наконец, известны курсы и монографии на Западе, в которых оба основных института международного воз­душного права объединяются под общим названием «меж­дународное воздушное право».

Прежде всего нормы института международных полетов группируются не случайно, а в соответствии с их юридическим содержанием, обусловленным кон­кретными общественными отношениями. Центральное место среди них занимают принципы, составляющие осно­вы этого института, служащие критериями законности норм, конкретизирующих и дополняющих эти принципы. Принципы и нормы, образующие институт, специально предназначены только для регулирования международ­ных полетов и к другим отношениям, являющимся пред­метом международного воздушного права, не применя­ются, что обусловливает их обособленность и автоном­ность в системе этой отрасли международного права.

Кроме того, принципы и нормы данного института оп­ределяют правовой режим осуществления международных полетов гражданских воздушных судов над государствен­ной территорией и за ее пределами и иных вопросов не ре­гулируют. Помимо этого, институт международных поле­тов выполняет строго обозначенные функции в системе международного воздушного права. В рамках защиты и охраны суверенитета государств над своим воздушным пространством его функции заключаются в обеспечении безопасности международных полетов гражданских воз­душных судов, совершаемых в рамках международных воздушных сообщений, обеспечении надежной и эффектив­ной эксплуатации международных воздушных коммуника­ций между государствами, контроле и обслуживании воз­душного движения как над государственной территорией, так и над открытым морем.

Таким образом, являясь структурным подразделением международного воздушного права, данный институт пред­ставляет собой целостную подсистему взаимосвязанных и согласованных принципов и норм, обеспечивающих не­обходимые условия для безопасного выполнения между­народных полетов гражданских воздушных судов на ос­нове учета законных прав и интересов государств.

Глава II.

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОЛЕТОВ

1. Общие положения

Принципы правового регулирования международных полетов отражают основные начала и объективные зако­номерности развития этого института международного воздушного права, играют в нем роль системообразующе­го фактора, служат критериями законности конкретных правовых норм в области международных полетов, опре­деляют направленность кодификации и прогрессивного развития права на международные полеты, специфику от­ветственности в случае нарушения порядка и условий их осуществления.

Основными принципами, о которых идет речь, являются:

а) разрешительный порядок международных полетов в суверенном воздушном пространстве, устанавливающий правовые основания и условия влета па государственную территорию, вылета за ее пределы и выполнения полета в пределах такой территории;

б) свобода полетов в открытом воздушном пространстве (над открытым морем и Антарктикой);

в) обеспечение безопасности международных полетов;

г) принцип взаимности в предоставлении и реализации права на международный полет.

Ввиду того что в юридической литературе вопрос о принципах института той или иной отрасли международ­ного права недостаточно исследован, необходимо опреде­лить место рассматриваемых нами принципов в системе международного права в целом и международного воздуш­ного права в частности.

В международном праве следует различать основные принципы международного права, основные отраслевые принципы и принципы института соответствующей отрасли международного права. К первым относятся основные общепризнанные принципы международного права, та­кие, как суверенное равенство, территориальная целост­ность государств, невмешательство во внутренние дела, мирное урегулирование споров, сотрудничество между государствами и др., т.е. принципы, которые действуют и должны соблюдаться государствами во всех сферах между­народной жизни, в том числе и в области международных полетов.

Принципы института отрасли международного права относятся к третьему иерархическому уровню и непо­средственно вытекают из отраслевых принципов, которые, в свою очередь, связаны с основными принципами между­народного права. Сравнивая приведенные в начале этого параграфа принципы института международных полетов с отраслевыми принципами, легко видеть в них элементы общего и особенного. Специальные принципы института международных полетов «работают» только в указанной области международных отношений. Они составляют ос­нову правового регулирования международных полетов, и без практического воплощения этих принципов реали­зация таких полетов была бы затруднена, а то и невозмож­на. То же самое можно сказать и в отношении норм, их конкретизирующих и дополняющих, что в конечном итоге обусловливает их самостоятельное и относительно обо­собленное существование в системе международного воздушного права.

2. Разрешительный порядок международных полетов в суверенном воздушном пространстве

Как принцип разрешительный, порядок международ­ных полетов производен от принципа уважения полного и исключительного суверенитета государств в пределах их территории, в том числе «воздушной». Уже сам по себе факт существования (возникновения) государства пред­полагает наличие у него суверенитета – неотъемлемого свойства этого основного субъекта международного пра­ва.

Государство реально обладает полным (т.е. не ограни­ченным по каким-либо признакам) и исключительным (т.е. исключающим действие другой суверенной власти в пределах его территории) суверенитетом. Поэтому лю­бые передвижения и деятельность иностранных юридических или физических лиц на его территории всегда осу­ществляются в разрешительном порядке. Обусловленность полета разрешением в данном случае есть проявление, реализация   государственного   суверенитета.

Сущность и содержание разрешительного порядка международных  полетов следующие:

1. Принцип разрешительного порядка международных полетов предполагает, что все государства гарантируют путем издания законодательных актов или иным образом, что любой полет с их территории на территорию иностран­ного государства не выполняется без ясно выраженного согласия последнего.

2. Общим нормативным свидетельством указанного согласия (волеизъявления) служит международный дого­вор или соответствующая норма национального законода­тельства. Свидетельством разрешения на конкретный по­лет является письменное или устное (по радио) разреше­ние компетентных органов «принимающего» государства. Подобные разрешения бывают трех уровней: международ­ный договор, закон, разовое разрешение.

3. Разрешительный порядок интегрирует как предо­ставление самого права (привилегии) на полет, так и обя­зательные условия, которым необходимо следовать при выполнении полета: соблюдение «ворот» влета и вылета, правил полета, требований к нормам летной годности, сви­детельствам членов экипажа и т.д. Нарушение любого из обязательных условий выполнения международного полета означает нарушение разрешительного порядка в целом и дает основание допускающему государству считать воз­душное судно нарушителем.

Впервые договорная норма, устанавливающая разре­шительный порядок самого доступа на иностранную тер­риторию, была, по-видимому, закреплена в ноте между Францией и Германией от 23 июля 1913 г. [42]. Она носит об­щий характер и разные формы, употребляемые в отноше­нии допуска полетов военных воздушных судов, с одной стороны (только с разрешения), и невоенных – с другой (при условии предоставления права на полет), выражают один и тот же принцип – разрешительный порядок полетов.

Первоначально указанный порядок ограничивался, та­ким образом, самим дозволением на влет, без каких-либо дополнительных условий. Аналогичный подход наблю­дается и в первых национальных законодательных актах, касавшихся регулирования воздушных передвижений над государственной территорией: Германии (1910 г.), Фран­ции (1911 г.), Англии (1911 г.), России (1912 г.), Австрии (1912 г.), Норвегии (1914 г.) [43]. Однако довольно быстро выяснилось, что одного такого дозволения на пересечение границы недостаточно для обеспечения интересов госу­дарств в воздушном пространстве и обеспечения безо­пасности полета и лиц на поверхности.

Поэтому в Приложении «В» к Парижской конвенции 1919 г., касавшемся условий выдачи разрешений, пре­дусматривалось, что к полету допускается воздушное суд­но, признанное годным соответствующим государственным органом после технического осмотра [44]. В последующем в национальном праве появились и другие элементы раз­решительного порядка: предписание маршрутов, посадка в указанных аэропортах, соблюдение правил полетов и др.

Одновременно продолжала развиваться и совершенст­воваться национально-правовая процедурная практика, касающаяся самого дозволения на полет.

Так, в соответствии со ст.15 Декрета о воздушных передвижениях РСФСР от 17 января 1921 г. о всяком предполагаемом полете на территорию республики необ­ходимо было известить заранее Народный комиссариат иностранных дел РСФСР либо представителя РСФСР в той стране, откуда предполагалось совершение полета. Если такое разрешение было дано, выполнение полета до­пускалось не ранее как через трое суток и не позднее как через четырнадцать суток после получения разрешения компетентного органа (ст.16). В разрешении на полет указывалось также место посадки и маршрут следования над советской территорией [45].

В последующих законодательных актах о воздушных передвижениях над территорией Советского государства в нормы, устанавливающие разрешительный порядок по­летов в советском воздушном пространстве, вносились соответствующие корректировки. Воздушный кодекс Сою­за ССР от 27 апреля 1932 г. в ст.41 указывал, что ино­странное воздушное судно может осуществлять полет над советской территорией только с разрешения Главного управления гражданского воздушного флота. В разреше­нии устанавливались:

а) воздушные ворота, через которые судно должно пе­ресекать государственную границу Союза ССР;

б) маршрут,  по которому судно должно лететь [46].

Что касается полетов гражданских воздушных судов СССР за пределы его территории, то они допускались толь­ко с разрешения Главного управления гражданского воз­душного флота (ГВФ). Кодекс 1932 г. по сравнению с Де­кретом 1921 г. предусматривал также, что в случае полета иностранного воздушного судна вне маршрута или опре­деленных для пролета границы участков такое судно было обязано немедленно исправить курс полета и вернуться на установленную трассу.

При издании Воздушного кодекса Союза ССР от 7 ав­густа 1935 г. положения о международных полетах, о юридических основаниях их выполнения, режиме их осу­ществления претерпели некоторые редакционные измене­ния и дополнения. В частности, в ст.55 о разрешительном порядке указывалось, что гражданское воздушное судно, не занесенное в реестр Союза ССР, может осуществлять полет только с особого (курсив наш. – Авт.) разрешения Главного управления ГВФ. Содержание разрешения, помимо п. «а» и «б», ранее указанных в ст.41 Кодекса 1932 г. и полностью включенных в ст.55, было дополнено п. «в», в соответствии с которым требовалось указать срок действия   разрешения [47].

Законодательства других стран того периода также устанавливали как процедуру выдачи разрешений на по­леты иностранных воздушных судов в пределы своей тер­ритории, так и собственно порядок разрешительного поле­та,  в частности:

а) маршрут полета над своей территорией;

б) место  перелета  государственной  границы;

в) место   посадки   иностранного   воздушного   судна;

г) особые правила пересечения государственных гра­ниц (например, границы РСФСР могли пересекаться толь­ко на высоте 1500 м).

Одновременно с этим в национальных законах преду­сматривалась ответственность всех лиц, виновных в на­рушении разрешительного порядка (уклонение от маршру­та или пересечение границы вне указанных участков, втор­жение в запретную зону, перелет государственной гра­ницы без разрешения и т.п.).

Соответственно при заключении двусторонних согла­шений о воздушном сообщении, помимо решения органи­зационных, технических и экономических вопросов, ка­сающихся аэронавигации и перевозок, стороны соглаше­ний неизменно определяли взаимный порядок доступа воздушных судов партнера по соглашению в националь­ное воздушное пространство. Чикагская конвенция 1944 г. лишь подтвердила, кодифицировала общее правило о том, что «никакие регулярные международные воздушные со­общения не могут осуществляться над территорией или а территорию Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции» (ст.6).

Поскольку, однако, правовое содержание разрешительного порядка отличается многообразием форм, при­ятых в различных странах, конкретные его условия не подверглись кодификации в общем многостороннем договоре универсального характера, каким является Чикагская   конвенция. Национальная практика продолжает развиваться здесь своим путем, хотя и со значительным числом общих признаков. Вот некоторые примеры.

Согласно Закону о гражданской авиации Болгарии 1972 г. [48],  иностранные воздушные суда могут совершать полеты между болгарскими и иностранными аэропортами в силу международного соглашения, участником которого является Болгария (ст.7, п.1), либо, если полеты таких воздушных   судов   в   воздушном   пространстве   Болгарии не предусмотрены международными конвенциями и согла­шениями, после получения разрешения Министерства иностранных дел (ст.50).

В соответствии со ст.6 Указа о регламентации полетов в воздушном пространстве Социалистической Республики Румынии 1973 г. для выполнения летательными аппара­тами, зарегистрированными в других государствах, лю­бого полета в румынском воздушном пространстве необ­ходимо: а) разрешение на пролет, выдаваемое Министер­ством национальной обороны; б) составление плана поле­та. В указе подчеркивается, что при наличии разрешения на пролет румынской территории составление планов по­летов может производиться для каждого полета в отдель­ности, сразу для нескольких полетов или делаться на какой-либо определенный период, причем число полетов в течение этого периода устанавливается соответствующими положениями международных соглашений, участником которых является Румыния. В случае если летательные аппараты зарегистрированы в государствах, с которыми у Румынии нет соглашений о воздушном сообщении, либо если полеты выполняются на иных условиях, чем это ого­ворено данными международными соглашениями, разре­шение на пролет дается после консультации с МИД Ру­мынии и с другими заинтересованными министерствами и ведомствами.

Помимо этого, Указ в ст.3 и 4 определяет порядок вы­полнения любого полета румынскими летательными ап­паратами как в пределах, так и за пределами румынской территории [49]. В первом случае для этого необходимо со­гласие на полет со стороны компетентного органа, а также составление плана полета. Во втором – для выполнения румынским воздушным судном международного рейса – согласие на составление планов и осуществление полетов дается только по получении разрешения со стороны го­сударств,  над чьей территорией будет проходить полет.

В некоторых национальных законах очень детально описывается характер и условия выдаваемого компетент­ным органом государства разрешения на производство международного полета иностранным воздушным судном. В ст.46, п.1 Закона об уточнении и дополнении законов гражданской авиации ЧССР 1976 г. указывается не толь­ко то, что иностранное воздушное судно может выполнять полет через государственную границу ЧССР на основе особого разрешения, выданного в соответствии с межго­сударственным соглашением, но и условия этого разреше­ния.   В нем должны приводиться следующие данные:

а) о секторе перелета, т.е. секторе, в границах которо­го зарубежные летательные средства должны перелетать государственную границу ЧССР при влете или вылете, а также о высоте   перелета государственной границы;

б) о воздушном коридоре полета и об основном и за­пасном аэродромах посадки;

в) о сроке действия разрешения.

Кроме этого, в данной статье предусматривается, что если соглашение не подписано, то регулярные полеты могут быть временно разрешены соответствующими ведом­ствами. Любое выданное разрешение заносится в чехосло­вацкий авиационный реестр [50].

По Закону о воздушном сообщении ФРГ 1968 г., влет иностранного воздушного судна и осуществление им воз­душного сообщения в пределах воздушного пространства ФРГ допускаются лишь при наличии специального разре­шения, выдаваемого министерством транспорта [51], но при этом закон не дает каких-либо разъяснений относи­тельно содержания такого разрешения, как это сделано в чехословацком законе.

Хотя по своей юридической природе разрешительный порядок тесным образом связан с принципом государст­венного суверенитета над воздушным пространством, яв­ляется производным от последнего, он играет самостоя­тельную роль в механизме правового регулирования международных полетов. С точки зрения внутригосударст­венного права разрешительный порядок характеризует объем и содержание властных полномочий (компетенции) государства в отношении правового регулирования между­народных полетов воздушных судов в пределах его тер­ритории. Эти полномочия проявляются в законодатель­ной, исполнительной и судебной сферах деятельности го­сударственной власти.

В законодательной сфере государство само, по своему усмотрению и исходя из интересов практического раз­вития' международных воздушных связей, определяет: а) юридические основания выполнения международного полета воздушным судном в пределах его территории (международный договор, специальные разрешения и т.п.); б) государственные органы, которые оно уполномо­чивает выдавать разрешения на полеты; в) требования к таким разрешениям; г) требования, которые обязаны вы­полнять воздушные суда при международных полетах в пределах государственной территории; д) меры по недо­пущению и пресечению полетов, выполняемых без согла­сия территориального суверена; е) меры наказания за на­рушение установленного   разрешительного   порядка.

В исполнительной сфере государство принимает меры для соблюдения установленного им разрешительного по­рядка. Эти функции обычно возлагаются на национальные органы управления воздушного движения (УВД), которые контролируют ход выполнения международного полета начиная со времени вхождения воздушного судна в район ответственности данного органа УВД, после пересечения государственной границы (при прибытии воздушного суд­на из-за границы), на протяжении следования по уста­новленной международной воздушной трассе до посадки в указанном аэропорту или, наоборот, начиная с вылета воздушного судна из аэропорта за границу, пересечения государственной границы и выхода за пределы района ответственности органов УВД данного государства. Орга­ны управления воздушным движением не занимаются охраной воздушных границ. Эти функции осуществляют пограничные войска, в том числе органы противовоздуш­ной обороны.

Разрешительный порядок отражает одну из объек­тивных закономерностей развития международного воз­душного права, складывавшегося в начале нынешнего века под влиянием норм национального права. Уже в первых национальных актах государства стали исходить из того, что они обладают суверенным правом по своему усмотрению разрешать или не разрешать полеты иност­ранных воздушных судов в национальном воздушном про­странстве. Из признания этого факта исходила Париж­ская конвенция 1919 г. Это дало основание И.С. Перетер­скому уже в 1922 г. заключить, что «система предвари­тельного разрешения является господствующей» [52]. Этот вывод в полной мере подтверждается в наше время.

Особого рассмотрения требует вопрос о действии раз­решительного  порядка  при нерегулярных полетах.

В начале нынешнего столетия довольно широкую под­держку получила теория «безвредного (мирного) пролета». Наши ведущие исследователи (Е.А. Коровин, В.Э. Гра­барь, В.Л. Лахтин) справедливо усматривали в этом фак­те стремление империалистических держав к экспансии. А.Н. Верещагин приводит показательные данные, на­глядно объясняющие причины, по которым именно Фран­ция в то время была наиболее рьяным сторонником «без­вредного пролета»: из 320 самолетов, насчитывавшихся во всем мире на 1 сентября 1910 г., на долю Франции при­ходилось 195, в то время как в Англии, Германии и Рос­сии  их  насчитывалось  всего  45 [53].

В наши дни эта идея не получает признания в ее «чис­том» виде, но она имеет ряд сторонников в западной юри­дической науке в связи с толкованием ст. 5 Чикагской конвенции. Указанная статья предусматривает возмож­ность нерегулярных (в том числе транзитных беспосадоч­ных) полетов на территорию государств – участников Чикагской конвенции и право совершать посадку с некоммерческими целями «без необходимости получения пред­варительного разрешения...».

Из этой договорной нормы зачастую делается вывод о том, что нерегулярные полеты на иностранную террито­рию вообще могут производиться без получения разреше­ния от соответствующего государства.

Такой подход к проблеме неверен. Формулу ст.5 можно понимать как договорно закрепленное согласие государств-участников допускать нерегулярные полеты на свою территорию в несколько упрощенном порядке по сравнению с порядком, установленным для регулярных полетов. Вопрос тогда можно ставить таким образом, что государства установили по общему многостороннему до­говору универсального характера – Чикагской конвен­ции – основания выполнения нерегулярных полетов без необходимости заключения в этих целях двусторонних соглашений. В этом аспекте ст.5 кодифицирует не якобы действующий принцип «мирного перелета», а является составной частью многостороннего договора по конкрет­ному вопросу.

Допустимо и иное толкование (на нем мы остановимся позднее), сводящееся к тому, что в ст.5 закреплен сущест­вовавший до второй мировой войны международный обычай.

Но в любом случае говорить об общем праве «мирного пролета» нет оснований. Разрешение на пролет в суверен­ном воздушном пространстве требуется всегда. В боль­шинстве стран даже при наличии соглашения о воздушном сообщении с тем или иным государством, обязательств по многостороннему договору или специального разрешения требуется еще получить разрешение на конкретный по­лет – и тоже заблаговременно.

На практике государства разделились на три группы в отношении применения ст.5. Одни из них допускают нерегулярные полеты на свою территорию по диспетчер­скому уведомлению, минуя процедуру предварительного получения разрешения от компетентных государственных органов.

Другая, весьма значительная группа стран применяет в отношении нерегулярных полетов порядок, аналогич­ный тому, который действует в отношении регулярных воздушных сообщений (эта практика особенно понятна с учетом продолжающегося стирания различий между теми и другими видами полетов) и, более того, независимо от положений ст.5 Чикагской конвенции, предусматривает в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении нор­мы, касающиеся порядка выполнения нерегулярных по­летов. Существует также ряд специальных двусторонних соглашений (или меморандумов о взаимопонимании) о нерегулярных  воздушных  сообщениях.

Третья группа стран, как, например, Австралия, фор­мально заявляя о применении ею ст.5, обусловливает полет иностранного воздушного судна на свою террито­рию получением специального разрешения от соответст­вующего государственного органа (Австралия – от министерства  гражданской  авиации  Австралии) [54].

Таким образом, положения ст.5 применяются госу­дарствами исходя из их суверенных интересов. Неопреде­ленность выражения «предварительное разрешение» (под ним можно даже понимать утверждение другой стороной обычного расписания полетов, которое действительно не может применяться при нерегулярных полетах) хотя и создает широкие возможности для толкования, но не яв­ляется определяющей причиной столь различного приме­нения договорной нормы. Причина здесь в другом. Ее исторические корни уходят в начало нынешнего столе­тия, когда западноевропейские страны, монополизиро­вавшие авиационный рынок, рассчитывали путем макси­мально возможной либерализации доступа на иностран­ную территорию (иностранные рынки) обеспечить свободу действий своим авиакомпаниям. Признание права «мирного пролета» могло бы способствовать достижению этой цели. Не в состоянии отвергнуть субъективное свойство государства – суверенитет, они вынуждены были в ст.1 Парижской конвенции 1919 г. пойти на признание за каж­дым государством полного и исключительного суверените­та в национальном воздушном пространстве. Но ст.2 той же Конвенции обязывала ее участников предоставлять «право» (в действительности – привилегию) на полеты воздушных судов других государств-участников на своей территории на общих условиях с национальными судами в мирное время. Для неучастников Парижской конвенции по ст.5 исключение делалось только в отношении тран­зитных полетов.

Положения ст.2 Парижской конвенции в основе своей восприняты ст.5 Чикагской конвенции.

Однако формально закрепленная в ней обязанность государств «мириться» с нерегулярными полетами ино­странных воздушных судов на своей территории без полу­чения предварительного разрешения фактически не дей­ствует. Как отмечает Э.X. Аречага, «в последнее время в связи с ростом числа международных нерегулярных поле­тов, таких, например, как чартерные рейсы, подобное предварительное разрешение требуется и для осуществле­ния нерегулярных воздушных сообщений. ...Знамена­тельно, что само выражение «свобода мирного пролета» вовсе не  употребляется  в  Чикагской конвенции» [55].

Г.М. Даниленко связал данный вопрос с обычно-правовыми нормами [56]. Но интерпретация его этим авто­ром вызывает возражения. По мнению данного автора, часть первая ст.5 Чикагской конвенции утратила свое действие в результате обычая, сложившегося после вступ­ления в силу этой конвенции.

В этой связи необходимо заметить, что ст.2 Парижской конвенции 1919 г., от которой идет генеалогия ст.5 Чи­кагской конвенции, сформулировала действовавший в от­ношениях между рядом стран обычай предоставления «мирного пролета» воздушного судна. Но, хотя этот обы­чай был договорно оформлен в Парижской конвенции, эта норма между одними странами – неучастниками кон­венции так и продолжала применяться как обычай, а другие страны и в то время придерживались разреши­тельного порядка в любом случае. Как раз для этих го­сударств положения ст.5 Чикагской конвенции были неприемлемы. Но, поскольку Чикагская конвенция не допускает оговорок, им пришлось присоединиться к ней,, имея в виду, что применять положения ст. 5 они не будут, т.е. не будут применять договорно оформленный локальный или региональный обычай, признавая в то же время его действие между другими странами. Отдельные страны пытались стать участниками Конвенции с оговорками по ст. 5, но государство-депозитарий (США) неизменно от­казывалось  принять документы  о  присоединении [57].

Присущая ст.5 Чикагской конвенции проблема со­стоит не в том, что вначале действовала договорная нор­ма, а потом сложился обычай иного правового регулиро­вания соответствующего объекта в отношениях между отдельными странами – участницами договора (именно так ставит ее Г.М. Даниленко). Между этими странами никогда не применялась договорная норма, закрепленная в ст.5 Чикагской конвенции. Точнее сказать, с начала века действовали локальный и региональный обычаи предоставления права «мирного пролета» (в несколько ви­доизмененном качестве он действует и сейчас), а участники Чикагской конвенции явно поспешили придать им форму нормы общего многостороннего договора универсального характера.

Поэтому страны, которые не соблюдают положения ст.5, просто придерживаются абсолютного разрешитель­ного порядка допуска иностранных судов на свою терри­торию, порядка, который они не собирались изменять с присоединением к Чикагской конвенции. Никакого но­вого обычая они в этом плане не создавали, и ст.5 пред­ставляет не единственный в международном праве пример договорных норм null and void, если иметь в виду воз­можность их универсального применения.

Стремясь на данном примере проиллюстрировать тео­ретически допустимую идею о возможности отмены нор­мы международного договора обычным путем, Г.М. Да­ниленко, как представляется, несколько формально при­менил критерий opinio juris, указав на якобы отсутствие протестов со стороны одних государств – участников Чи­кагской конвенции в связи с несоблюдением ст.5 другими ее участниками. Протестов более чем достаточно, но они не имеют под собой оснований (показательно, что на вопросник, разосланный Секретариатом ИКАО перед Авиатранспортной конференцией в 1977 г., 52 государст­ва ответили, что применяют в отношении нерегулярных полетов разрешительный порядок).

К этому вопросу можно подойти и с других позиций. И в 1919 г., когда вырабатывалась Парижская  конвенция, и в 1944 г. на Чикагской конференции нерегулярные полеты, и это сегодня общепризнано, составляли совер­шенно иную категорию полетов и в экономическом, и в политическом, и в рекреационном отношении. Сегодня они успешно конкурируют с полетами регулярными, а в ряде случаев между теми и другими вообще невозможно обнаружить различие. Таким образом, обстоятельства изменились и в этих условиях одновременно применима оговорка rebus sic stantibus.

3. Свобода полетов в открытом воздушном пространстве

До настоящего времени воздушное пространство за пределами действия государственного суверенитета не имеет «собственного» наименования. В правовой литера­туре делались попытки установить точный юридический признак для такого воздушного пространства. Так, не­которые авторы вводят в научный оборот термин «между­народное воздушное пространство» [58]. Но это не решает проблемы квалификации, а лишь уточняет, что такое про­странство является частью международной территории общего пользования. Встречающееся наименование «воз­душное пространство над открытым морем» также не пол­ностью раскрывает содержание понятия, поскольку имеет сугубо географический смысл.

В настоящей работе, следуя уже выдвинутому в совет­ской правовой науке подходу [59], предлагается придержи­ваться термина «открытое воздушное пространство», ко­торый заимствован от термина «открытое море».

Такое наименование (так же как и термин «суверенное воздушное пространство») с очевидностью отражает эле­менты правового статуса соответствующего воздушного пространства, чего нельзя сказать о словосочетании «воз­душное пространство над открытым морем».

Ведь от того, что какая-то пространственная сфера расположена «над» другой пространственной сферой авто­матически не следует, что правовой статус и режим пер­вой определяется правовым положением второй. Напри­мер, водное пространство над морским дном не является общим наследием человечества, водное пространство над континентальным шельфом не является пространством, в котором действуют суверенные права. Поэтому право­вому положению воздушного пространства за пределами государственной территории целесообразно найти адекватную терминологическую формулу.

До определенной поры воздушные суда над открытым морем почти не летали, так что статус воздушного про­странства над ним представлял гипотетический интерес. С началом таких полетов положение изменилось. Инсти­тут международного права в своей Лозаннской деклара­ции 1927 г. полагал, что принцип свободы открытого моря включает в себя «свободу воздушных передвижений», исходя, таким образом, из единства всех «вертикальных» частей международной территории [60]. Это не совсем отве­чает реалиям сегодняшнего дня.

В дополнение к сказанному выше приведем характер­ный пример. Воздушное пространство над открытым мо­рем включает в себя и воздушное пространство над эко­номической зоной, которая является частью открытого моря. Однако правовой режим этой зоны не совпадает с правовым режимом остальной части акватории открытого моря. В исключительной экономической зоне действуют суверенные права и исключительная юрисдикция при­брежных государств по определенным вопросам, что не­допустимо в остальной части открытого моря. Соответст­венно для реализации указанных прав и исключительной юрисдикции в зоне прибрежное государство пользуется узким, прилежащим к поверхности зоны воздушным про­странством. В вышерасположенном воздушном пространст­ве таких прав нет. За послевоенные годы рядом стран не­однократно предпринимались попытки придать иной тер­риториальный статус тому прилежащему морю, которое сегодня называется исключительной экономической зо­ной: статус   территориального моря, патримониального моря, национального моря, эпиконтинентального  моря, зоны особого рода (sui generis) и т.д. [61].

Подобные тенденции с новой силой проявились в ходе III Конференции ООН по морскому праву.

Но вот что характерно: даже в односторонних дейст­виях по расширению своих прав на водную поверхность Мирового океана, предпринимаемых в основном латино­американскими и африканскими государствами, с самого начала прослеживается тенденция отказа от уравнивания правового режима вод исключительной экономической зоны и воздушного пространства над ними. Не только од­носторонние законодательные акты ряда стран допуска­ли свободу полетов в таком незаконном «территориальном море» (как правило, до 200 миль), но и в документах кон­ференций в Монтевидео (1970 г.), Лиме (1970 г.), Санто-Доминго (1972 г.), Яунде (1972 г.) подтверждалась свобо­да судоходства и пролета. Но ведь тем самым создавалось противоречие со ст.6 Чикагской конвенции, в соответст­вии с которой никакого регулярного полета не произво­дится над территорией государства иначе как с его раз­решения.

Следовательно, даже в своих противоправных претен­зиях на поверхности открытого моря, которое может вхо­дить в исключительную экономическую зону, соответст­вующие государства исходили из того, что воздушное пространство над объектом их притязаний не может счи­таться «национальным», т.е. имеет иной правовой статус.

Понимание того, что воздушное пространство над экономической зоной не должно автоматически следовать за ее статусом, возобладало и на III Конференции ООН по морскому праву.

Конвенция 1982 г. не исключает экономической зоны из состава открытого моря. Правда, ст.86 Конвенции лишь устанавливает неприменимость положений Части VII Конвенции ко всем частям моря, которые входят в исключительную экономическую зону, в территориальное море или внутренние воды какого-либо государства. Но в то же время ст.58 сохраняет в экономической зоне за всеми государствами те общие свободы открытого мо­ря, которые закреплены в ст.87 Конвенции.

Это – принципиальное положение. Иное дело, что в исключительной зоне за прибрежным государством закрепляются отдельные права и ограниченная юрисдикция. Однако эти права локализованы целями разведки, разра­ботки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, находящихся на дне, в его недрах и в покры­вающих водах, управления этими ресурсами, а также во­просами экономической разведки и разработки указанной зоны, такими, как производство энергии путем исполь­зования воды, течений и ветра.

Более того, несмотря на приведенные положения ст.86 Конвенции 1982 г. о неприменении ее Части VII к исклю­чительной экономической зоне, ст.58 (п.2) Конвенции устанавливает применение в этой зоне ст.88-115 (а они входят в Часть VII) и других соответствующих норм меж­дународного права «в той мере, в какой они не противо­речат соответствующим положениям настоящей Конвенции».

В исключительной экономической зоне применяются также положения ст.88 о том, что открытое море исполь­зуется в мирных целях, т.е. исключительная экономи­ческая зона является частью открытого моря. Конвенция устанавливает лишь «специфический режим» этой части открытого моря.

Отличительной особенностью положений Конвенции является то, что она не определяет никаких суверенных прав прибрежного государства в открытом воздушном пространстве над исключительной экономической зоной. Такие суверенные права действуют только в отношении ресурсов морского дна, его недр и покрывающих вод в зоне, а «исключительная юрисдикция» – в отношении искусственных островов, сооружений и установок в зоне. Отсюда следует, что на исключительной основе прибреж­ное государство может правомерно пользоваться в экономической зоне только функциональным воздушным про­странством, необходимым для реализации его суверен­ных прав и исключительной юрисдикции, в том числе для использования энергии ветра. Это не какое-то фиксиро­ванное пространство (хотя может быть и фиксировано), а та его часть, которая прилегает к конкретным объектам ресурсной и иной деятельности (в частности, к установ­кам, сооружениям, судам и т.п.). Поэтому в открытом воздушном пространстве над исключительной экономи­ческой зоной a priori не существует суверенных прав или исключительной юрисдикции прибрежного государства. Все это пространство начиная от поверхности точно такое же открытое воздушное пространство как и пространство над открытым морем за пределами исключительной эко­номической зоны. Вопрос состоит лишь в практическом соотношении юридически не ограниченной (в рамках доз­воленного международным правом) деятельности всех государств в открытом воздушном пространстве над исключительной экономической зоной с суверенными пра­вами и ограниченной исключительной юрисдикцией при­брежного государства на поверхности и ниже. В тех слу­чаях, когда последнее в какой-либо форме устанавливает запрет на определенную деятельность в открытом воздуш­ном пространстве над такой зоной (к примеру, на развед­ку рыбы иностранными самолетами и вертолетами) как ущемляющую его суверенные права на поверхности и в глубинах зоны, это соотношение должно базироваться на приоритете явно выраженного правомерного воле­изъявления прибрежного государства. При отсутствии такого волеизъявления не представляется возможным го­ворить о каком-либо специфическом режиме открытого воздушного пространства над исключительной экономи­ческой зоной, отличном от режима открытого воздушного пространства над другими частями открытого моря.

К открытому воздушному пространству относится так­же воздушное пространство над Антарктикой. Хотя конк­ретные права и обязательства государств в отношении Антарктики отличаются от «свобод» и обязательств госу­дарств в открытом море, однако и открытое море и Ан­тарктика входят в состав международной территории общего  пользования.

Нельзя согласиться с С.А. Гуреевым, когда он высту­пает против объединения воздушного пространства над открытым морем и Антарктикой в рамках одного понятия «международное воздушное пространство». Автор пра­вильно замечает, что воздушное пространство Антарктики свободно для полетов только гражданских воздушных судов, а воздушное пространство над открытым морем – для любых [62]. Но это всего лишь различие режимов час­тей международной территории. В исключительной эко­номической зоне тоже не всякие полеты разрешаются, а ряд стран уже конкретно определил в своем законода­тельстве, какие именно полеты не разрешаются (в основ­ном с целью разведки рыбы). В то же время над открытым морем за пределами указанной зоны такие полеты осу­ществляются свободно. Но это не может быть основанием для исключения экономической зоны из состава откры­того моря.

Анализ конкретных видов «свобод» в воздушном про­странстве над открытым морем и Антарктикой (см. сле­дующий параграф) показывает, что это пространство обладает в обоих случаях едиными характеристиками с точки зрения его статуса: нераспространением на него полного и исключительного суверенитета государств. Различие в правовом режиме двух частей этого простран­ства не влияет на это положение, как не влияет специфи­ческий правовой режим исключительной экономической зоны на ее принадлежность открытому морю.

Правовой статус открытого воздушного пространства можно определить как установленное нормами между­народного права правовое положение части международ­ной территории общего пользования, находящейся над открытым морем и Антарктикой до границы с косми­ческим пространством. Конкретные «свободы» открытого воздушного пространства имеют как договорное, так и обычно-правовое происхождение (как и «свободы» откры­того моря).

Принцип свободы полетов в открытом воздушном про­странстве относится к числу важнейших принципов сов­ременного международного воздушного права [63] и являет­ся производным от более общего принципа свободы откры­того воздушного пространства. Под ним понимается пра­во любого государства, прибрежного и неприбрежного, на осуществление свободного и беспрепятственного поле­та любых воздушных судов его регистрации в воздушном пространстве над открытым морем, чему никто не дол­жен чинить каких-либо помех или препятствий. Реализация этого права, во-первых, сочетается с обязанностью всех государств не подчинять воздушное пространство над открытым морем своему суверенитету и, во-вторых, с обязанностью действовать в рамках дозволенного между­народным правом. Этот принцип составляет юридическую основу для проведения разных видов деятельности в воз­душном пространстве над открытым морем с помощью средств авиации. В соответствии с этим по установленным международным воздушным трассам и вне их воздушные суда  гражданской  авиации  различных  стран  осуществляют полеты в различные точки международной террито­рии общего пользования без необходимости получения разрешения.

В открытом воздушном пространстве осуществляют также полеты военные самолеты, взлетающие как с госу­дарственной территории, так и с авианесущих кораблей, имеющих на борту летательные аппараты (самолеты, вер­толеты) [64]. Военные летательные аппараты могут привле­каться для борьбы с пиратством, работорговлей, для пре­следования иностранных торговых судов в открытом море за нарушение законов и правил прибрежного государства и т.п. [65]. Указанная «свобода воздуха» в определенной ме­ре ограничена на единообразной основе в отношении по­летов над Антарктикой.

С научно-исследовательских судов, находящихся в открытом море, проводятся пуски метеорологических ра­кет как в научных целях (для уточнения методов прогно­зирования атмосферных процессов и т.п.), так и в целях практических, т.е. сбора данных, используемых для про­гноза погоды. Пуски такого рода ракет в различных районах Мирового океана могут представлять определен­ную опасность для самолетов и вертолетов. В связи с этим в СССР установлен соответствующий порядок объявле­ния о временно опасных районах для плавания судов и полетов  самолетов [66].

Кроме того, через воздушное пространство над откры­тым морем осуществляется запуск и возвращение косми­ческих объектов.

В отличие от положения в суверенном воздушном пространстве, где разрешение дается вначале именно на вид деятельности, а затем на полет, в открытом воздуш­ном пространстве в силу его «свободы» нет необходимости получать разрешение на деятельность. Поэтому перво­начально и в последующем понятие «свобода полетов» над открытым морем понималось как включающее в себя сво­боду видов деятельности и соответственно собственно сво­боду передвижений. Так, уже в Декларации Института международного права на его конференции в Лозанне в 1927 г. указывалось, что принцип свободы открытого мо­ря включает в себя: 1) свободу судоходства; 2) свободу рыболовства; 3) свободу прокладывать подводные кабели; 4) свободу воздушных передвижений. Факт включения в перечень свобод, составляющих принцип свободы откры­того моря, свободы воздушных передвижений справедли­во расценивается в советской юридической литературе как отражение «объективной реальности, т.е. объективного существования уже в то время в качестве обычной нормы международного права свободы открытого моря и ее со­ставного элемента – свободы летать над открытым морем» [67].

Складывающаяся в то время концепция уравнивания правового режима открытого моря и воздушного про­странства над ним привела к тому, что последний вопрос стал рассматриваться в рамках разрабатываемых доку­ментов по морскому праву. Этого оказалось достаточно, чтобы положить начало признанию «свободы полетов» над открытым морем, без упоминания о «свободах» конк­ретных видов деятельности, в качестве обычной нормы международного права. Существование этого обычая и было отражено в упомянутой Декларации.

Все последующее развитие практики осуществления полетов над открытым морем явилось подтверждением сложившейся обычно-правовой нормы о том, что воздуш­ные суда всех государств имеют право свободно летать над открытым морем, хотя всегда было ясно, что при таких полетах осуществляются самые различные виды деятельности, а следовательно, они входят в принцип «свободы полетов». Незадолго до принятия Чикагской конвенции 1944 г. в юридической литературе подчеркива­лось, что «свободу полетов» над открытым морем следует считать общепризнанной в международном праве именно в этом   «комплексном»   смысле [68].

Несмотря на то что принцип «свободы полетов» в открытом воздушном пространстве получил всеобщее признание в теории и практике международного права, вопрос о конвенционном закреплении этой обычной нормы международного права не обсуждался на Чикагской конференции 1944 г., и, как полагают некоторые авторы, из-за «бесспорности» существования свободы полетов над открытым морем [69].

По всей видимости, именно по этой причине в Чикаг­ской конвенции содержится лишь упоминание о том, каких правил полетов (установленных в соответствии с Чикагской конвенцией) должны придерживаться воздуш­ные суда всех государств при полетах над открытым мо­рем (ст.12). Таким образом, вопрос о правовом статусе воздушного пространства над открытым морем, основах его использования остался в Чикагской конвенции нерешенным.

Между тем содержание принципа «свободы полетов» в открытом воздушном пространстве требует точного определения в силу того, что сегодня деятельность, осу­ществляемая посредством полетов, чрезвычайно много­образна и основной интерес государств состоит именно в бесконфликтном выполнении этих видов деятельности, удовлетворении интересов в воздушных перевозках, авиа­ционных работах, научных исследованиях и т.п. с по­мощью летательных аппаратов, а не в полетах как та­ковых.

Поэтому свобода открытого воздушного пространства должна раскрываться через те конкретные «свободы» (права), которые государства могут правомерно (в рамках дозволенного международным правом) реализовать путем действий или воздержания от действий, используя лета­тельные аппараты [70].

Отталкиваясь от нормативного материала Женевской конвенции 1958 г., абсолютное большинство авторов, как советских, так и зарубежных, справедливо говорят о единственном принципе в этой сфере – свободе полетов над открытым морем. Но ведь и в Конвенции 1958 г. об открытом море (и в Конвенции ООН 1982 г.) предусмат­ривается, что режим открытого моря определяется не только положениями этих документов, но и другими применимыми международными документами. А это позволяет говорить о том, что правовой режим воздушно­го пространства над открытым морем не должен полностью выводиться из режима самого открытого моря.

Однако, кроме «морских» конвенций, в международном праве нет кодификационных документов, устанавливаю­щих режим воздушного пространства над открытым мо­рем. Бросается в глаза очевидное логическое несовпаде­ние «свободы летать над открытым морем» (если не при­нимать во внимание полеты гидросамолетов) с тем, что летательные аппараты перемещаются в иной пространст­венной среде, чем открытое море, и потому практически их полеты не могут быть связаны с правовым режимом открытого моря. Тем не менее факт установления прин­ципа «свободы полетов над открытым морем» в «морских» конвенциях определил направление научной мысли па многие десятилетия. Поэтому большинство авторов, при­знавая наличие единого воздушного пространства за пре­делами действия государственного суверенитета, во-первых, касаются полетов только над открытым морем и, во-вторых, отказываются от попыток определить другие, кроме «свободы полетов», «свободы» в открытом воздуш­ном пространстве. Вместо этого предлагается считать, что содержание принципа «свободы полетов над открытым морем» включает в себя равное право всех государств на основные виды деятельности: организацию и осуществле­ние полетов гражданских и военных летательных аппара­тов; проведение научных исследований с использованием авиационно-технических средств обеспечения управления движением летательных аппаратов и их безопасности; наблюдение с воздуха за обстановкой на море в интере­сах научно-исследовательских, торговых и военных судов; оказание помощи терпящим бедствие на море и в воз­душном пространстве над ним и их спасание [71]. С чисто нормативных позиций это вполне объяснимо.

Но в современных условиях, когда на первый план в использовании открытого воздушного пространства все более выдвигается содержательная, предметная сторона деятельности, этот подход следует расценивать неадекват­но отвечающим современным международным отношениям по поводу использования открытого воздушного прост­ранства в различных целях. В открытом воздушном про­странстве существуют и различные «свободы» деятель­ности и «свобода полетов».

К сожалению, иногда даже сторонники более широко­го (и правильного) понимания принципа «свобода воздушного пространства над открытым морем» (а не только «свободы полетов»), как, например, Ю.М. Колосов, ут­верждают: «Практически воздушное пространство над открытым морем может быть использовано с единственной целью – в качестве пространственной сферы для пере­движения специальных аппаратов, способных в ней пере­мещаться» [72].

Но ведь с этих позиций и открытое море может быть использовано «с единственной целью» – для передвиже­ния специальных аппаратов – морских судов, способных в нем перемещаться.

Однако же в отношении собственно открытого моря со­вершенно справедливо, кроме свободы судоходства, вы­делены и другие свободы, хотя они и реализуются посред­ством судоходства. Концептуально мы не видим пре­пятствий для сходного подхода и в отношении открытого воздушного  пространства.

Резюмируя сказанное и применительно только к пред­мету данного исследования, можно констатировать, что в наиболее общем виде «свобода полетов» означает пре­дусмотренное и охраняемое международным правом право каждого государства на то, чтобы принадлежащие ему воздушные суда и любые иные летательные аппараты перемещались в открытом воздушном пространстве в лю­бом месте и в любых направлениях без каких-либо огра­ничений в отношении самой возможности производить полет. Это право не является абсолютным и реализуется в рамках общепризнанных принципов и норм междуна­родного права с должным учетом различных законных интересов и прав других государств в использовании открытого моря и Антарктики.

4. Принцип обеспечения безопасности международных полетов

Безопасное выполнение международного (как и любо­го другого) полета – важнейшее условие деятельности авиации; от безопасности полета зависит осуществление воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и поч­ты, само поддержание внешних связей государств по­средством воздушных судов. Это самоочевидно. Очевидно, по-видимому, и то, что в силу специфики самого полета, особой уязвимости воздушных судов в полете по сравне­нию с другими средствами передвижения на поверхности государства не могут не нести императивной обязанности обеспечивать безопасность международных полетов, пра­вомерно выполняемых на их территории или в открытом воздушном пространстве, где их органы ОВД осущест­вляют обслуживание движения.

Однако только с начала 70-х годов советские юристы-международники стали развивать концепцию о становле­нии, затем о существовании в международном воздушном праве принципа обеспечения безопасности. Далее их де­финиции несколько разошлись. Ю.М. Колосов в 1973 г., обращая внимание на «международную обязанность» го­сударств поддерживать безопасность международной воз­душной навигации, в одном случае полагал, что склады­вается соответствующий принцип современного между­народного воздушного права [73], в другом (в той же рабо­те) — говорил, что указанный принцип заключается в обеспечении безопасности полетов [74]. Видимо, здесь чис­то терминологическое различие в определении одного и того же понятия.

В следующем году указанный автор расширил форму­лировку, полагая, что в современном международном воздушном праве все более утверждается принцип, в соот­ветствии с которым каждое государство обязано обеспе­чивать безопасность гражданской авиации [75]. Аналогич­ным образом ставил вопрос в 1973 г. Ю.Н. Малеев [76], однако в последующем он уточнял, что речь должна идти об обеспечении безопасности только международной граж­данской авиации и уже в качестве действующего принци­па [77]. Точно так же сформулирован этот принцип в 1980 г. в кн. 1 «Международного воздушного права» [78]. Наконец, в 1983 г. В. И. Рыжий добавил новый элемент в эту про­блему, заявив без какой-либо мотивации о существова­нии «принципа обеспечения безопасности международных воздушных сообщений» [79].

Как видно, терминология, введенная в научный оборот применительно к принципу, рассматриваемому в настоя­щем разделе, довольно различна. Вместе с тем предельная терминологическая точность необходима для того, чтобы определить место данного принципа в системе основных принципов международного воздушного права.

Принцип обеспечения безопасности международных полетов является производным от принципа «обеспечения безопасности международной гражданской авиации». В этом смысле мы солидарны с точкой зрения тех авторов, которые утверждают, что основные принципы, являясь «наиболее важной, наиболее обобщенной и общепризнан­ной нормой международного права» [80], могут быть расчле­нены на «самостоятельные правовые нормы, в том числе и такие, которые сами могут иметь основополагающий ха­рактер в отношении более конкретных норм» [81], т.е., по-нашему мнению, могут быть принципами какого-либо международно-правового (в том числе отраслевого) инсти­тута. При этом необходимо «выявить, обнаружить внутри норм то руководящее начало, которое объективно опреде­ляет их содержание» [82], иными словами, является прин­ципом.

Правильное обоснование и толкование принципа обес­печения безопасности международных полетов в наши дни приобретает острую актуальность в связи с попытками западных держав доказать его преимущественную силу перед принципом полного и исключительного суверенитета государств  в суверенном воздушном пространстве.

С самого начала необходимо отметить, что рассматри­ваемый нами принцип не получил непосредственного вы­ражения в международном воздушном праве в отличие, например, от основных начал общего международного права, закрепленных в Уставе ООН и других документах. Поэтому его необходимо выводить из того норматив­ного массива, который имеет отношение к обеспечению безопасности полетов.

По времени своего становления и утверждения прин­цип обеспечения безопасности международных полетов значительно отстает от начала таких полетов, что связано с рядом  объективных обстоятельств.

Международное воздушное право зарождалось вначале на двусторонней, затем на региональной основе и только в послевоенный период приобрело характер универ­сально действующей международно-правовой подсисте­мы, являющейся частью общей системы международного права. При этом вплоть до 60-х годов основные обяза­тельства государств как по двусторонним, так и по мно­госторонним договорам сводились к обеспечению аэро­навигационных аспектов международных полетов, т.е. к обеспечению нормального хода полета, а также ликви­дации последствий авиационных происшествий.

Именно в этом «техническом» значении употребляется термин «безопасность» (safety) в первом многостороннем соглашении по вопросам гражданской авиации – Па­рижской конвенции 1919 г., в приложениях к ней, а так­же в дополнительном Протоколе от 1 июля 1925 г. [83]. С учетом регионального характера Конвенции, в кото­рой не участвовали даже отдельные крупные государства (РСФСР, США, Германия), отсутствия в большинстве стран Азии, Африки и Латинской Америки материальных средств для обеспечения безопасности международных полетов, соответствующие «технические» обязательства государств – участников Парижской конвенции нельзя расценивать как универсально действовавшие в отличие от обязательств государств по Чикагской конвенции 1944   г.

Кроме того, в то время международное право не со­держало норм, направленных на борьбу с преступным посягательством на безопасность полетов: актами угона самолетов, диверсиями на воздушном транспорте и т.п. Этот «социальный» (или политический) аспект, составляю­щий одну из двух важнейших частей принципа обеспече­ния безопасности полетов, приобрел особую актуальность только в конце 60-х годов, когда резко возросло число угонов самолетов. Именно в этот период происходит сближение, взаимоувязанность норм, относящихся к «тех­нической» и «социальной» безопасности в рамках между­народно-правового принципа. На основе своих обяза­тельств по Чикагской конвенции государства разработали в рамках ИКАО огромное число стандартов, рекомен­дуемой практики и процедур (международных авиационных регламентов) в «технической» области [84]. Соответст­вующие положения закреплены также в огромном числе двусторонних соглашений о воздушном сообщении.

Одновременно с конца 60-х годов довольно быстро сложилась система норм международного воздушного права, относящихся к обеспечению безопасности между­народной гражданской авиации от актов угона самолета, шантажа, диверсий на воздушном транспорте и т.п., объединяемых собирательным понятием «акты незаконно­го вмешательства в деятельность гражданской авиации» (АНВ) [85].

Отсутствие таких норм в предшествующий период объясняется рядом причин. Во-первых, относительно боль­шая степень риска, связанная с самим полетом на воздуш­ном судне в начале авиационной эры и в последующие де­сятилетия, являлась объективно превенционным  факто­ром, сдерживающим от попыток угона воздушных судов – наиболее распространенного и опасного из видов АНВ. Во-вторых, в абсолютном большинстве случаев и в наши дни угоны самолетов  совершаются с внутренних авиалиний, в то время как объектом правового регулиро­вания Чикагской конвенции и других общих многосторон­них договоров универсального характера в  воздушном праве являются отношения, юридически связанные с использованием только  международной гражданской авиации, т.е. возникающие при запланированных между­народных полетах. Понадобилось несколько десятилетий после первого угона воздушного судна в 1930 г., чтобы государства, под влиянием волны насилия против граж­данской авиации в конце 60-х годов, заключили соглаше­ния, сфера действия которых распространяется на любые полеты, выполняемые вне пределов территории государства регистрации, т.е. и незапланированные.

В-третьих, хотя к угону самолетов нередко прибегают обычные уголовные элементы, зачастую АНВ носили и носят ярко выраженную политическую окраску. Непос­редственно после окончания второй мировой войны из ныне социалистических государств представителями сверг­нутых профашистских режимов или теми, кого не устраи­вала народная власть, было угнано на Запад несколько воздушных судов. После победы народной революции на Кубе также отмечалось некоторое увеличение числа уго­нов самолетов из  Кубы в США [86].

Западные страны длительное время полагали, что и в последующем будет сохраняться тенденция угона воздуш­ных судов «с Востока на Запад». Этим объясняются до­вольно скромные положения Токийской конвенции о правонарушениях и некоторых других действиях на борту воздушного судна 1963 г. [87] в отношении «незаконного захвата воздушного судна». Этому деянию дано лишь определение в ст. XI без попытки квалифицировать его в качестве преступления и возложить соответствующие обя­зательства  на  государства.

В то же время сам факт наличия в Конвенции указан­ного определения свидетельствует об очевидном, хотя еще и незначительном прогрессе в вопросе международно-правового обеспечения безопасности полетов от АНВ. Одновременно Токийская конвенция явилась важным эта­пом в кодификации и прогрессивном развитии норм, на­правленных на борьбу с любыми актами, угрожающими безопасности полетов, независимо от того, являются они преступлениями по национальному законодательству или нет. В основном имеются в виду случаи буйного поведения на борту по причине расстройства психики, алкоголь­ного опьянения, конфликтов на личной почве, повреждения оборудования и корпуса воздушного судна и т.п. [88].

Согласно Конвенции, командир воздушного судна и даже пассажиры наделяются правом принимать «разум­ные» превентивные меры практически по подозрению в возможности  нарушения  безопасности  полета.

И на сегодняшний день Токийская конвенция – единственный международно-правовой документ, в кото­ром не только состав преступления (пользуясь терминоло­гией национального уголовного права), но и меры по его предупреждению и пресечению непосредственно связаны с безопасностью полета как объекта преступного пося­гательства.

В 1970 г. в Гааге заключена Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, а в 1971 г. в Монреале – Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиа­ции [89]. Три указанные конвенции обычно воспринимаются в плане автономного развития норм, направленных на обеспечение «социальной» безопасности гражданской авиации, носящих превенционный характер психологи­ческого воздействия на потенциальных угонщиков.

Вообще разделение безопасности на «техническую» и «социальную» может показаться искусственным. В конеч­ном счете в любом случае создается угроза технической надежности авиационной техники. Разделить же можно меры по ее обеспечению. Однако именно в таком раздельном значении происходило не только становление и развитие соответствующих двух групп норм в междуна­родном воздушном праве, которые в конечном итоге объе­динились в рамках принципа «обеспечения безопасно­сти...», но и терминологическая дифференциация этих двух групп по английским терминам safety и security, которые одинаково переводятся на русский язык как «безопасность»,  хотя имеют различное  значение.

В начале 70-х годов в рамках ИКАО возникла острая дискуссия о том, допустимо ли толковать общие обяза­тельства государств по обеспечению технической безо­пасности международной гражданской авиации (safety), вытекающие из Чикагской конвенции, как включающие обязательства по обеспечению ее безопасности от АНВ (security). Цель этой дискуссии заключалась в том, что­бы определить правомерность принятия ИКАО стандартов и рекомендаций, а также других мер, направленных на борьбу с АНВ. Допустимость такой разработки обосновывалась положениями ст.37 Чикагской конвенции. В ходе обсуждения этого вопроса Аэронавигационной комиссией были даны разъяснения относительно толкования термина «безопасность».

Другие органы ИКАО, в частности Юридический ко­митет, также пытались дать объяснения значению термина «безопасность» в связи с предложением Англии заключить еще одну конвенцию, помимо Гаагской и Монреальской. Однако на 20-й сессии Ассамблеи ИКАО эта идея была оспорена  государствами [90].

Позитивным и чрезвычайно важным итогом этой дис­куссии является одобрение Советом ИКАО в 1974 г. от­дельного Приложения 17 к Чикагской конвенции под названием «Безопасность. Защита международной граж­данской авиации от актов незаконного вмешательства», С принятием этого Приложения можно считать закон­ченной длительную и острую дискуссию о том, применим ли термин «безопасность» (safety), используемый в Чикаг­ской конвенции, к мерам борьбы с АНВ, иными словами, входит ли в компетенцию ИКАО обеспечение безопасности международной гражданской авиации не только в узком, но и в широком смысле этого термина. Большинство из 156 государств – членов ИКАО без оговорок приняли Приложение 17 и реализовали его положения в нацио­нальном праве и в практике гражданской авиации. Эти положения охватывают широкий круг вопросов, фор­мально   не   затрагиваемых   Чикагской   конвенцией.

Кроме сугубо технических мер борьбы с незаконными актами, угрожающими безопасности международной гражданской авиации, этот и другие документы ИКАО устанавливают организационные и административные основы такой борьбы на государственном уровне.

В настоящее время трудно представить какую-либо область, относящуюся к международным полетам граж­данских воздушных судов, которая не являлась бы объек­том правовой охраны в международном воздушном праве. С целью гарантировать безопасность таких полетов госу­дарства в Чикагской конвенции определили общие тре­бования к правилам полетов (ст.12), к наличию опозна­вательных знаков на воздушных судах (ст.20), к помощи воздушным судам, терпящим бедствие (ст.25), и рассле­дованию происшествий (ст.26), к предоставлению аэро­навигационных средств (ст.28), к документации на воз­душном судне (ст.29), к его радиооборудованию (ст.30), к удостоверениям о годности воздушных судов к полетам (ст.31), к свидетельствам на членов экипажа (ст.32) и признанию  стандартов квалификации авиационного персонала (ст.42), к принятию международных авиационных регламентов по вопросам безопасности полетов (ст.37, 38 и др.) и т.п.

Двусторонние соглашения о воздушном сообщении и другие международные договоры содержат большое число конкретных норм, которые детализируют эти общие обя­зательства государств. Наряду с нормами, направленными на обеспечение «социальной безопасности» от АНВ, эти технические установления образуют целостную, взаимо­связанную систему норм, сердцевину которой составляет принцип обеспечения безопасности международной граж­данской авиации.

Как общая идея необходимость в обеспечении без­опасности международных полетов гражданских воздуш­ных судов разделялась государствами с самого начала авиационной эры. Именно эта идея определяла основные тенденции становления и развития института права меж­дународных полетов, его главные особенности и цели пра­вового регулирования. Но только в наши дни стало воз­можным аргументировано говорить о возникновении и развитии принципа обеспечения безопасности между­народных полетов, являющегося концентрированным вы­ражением конкретных норм, обязательных правил пове­дения государств в данной области.

Сегодня в международно-правовой доктрине и в дип­ломатической практике всех стран безоговорочно посту­лируется, что государства обязаны всесторонне обеспечи­вать безопасность международной гражданской авиации. Это является основным обязательством государств, от которого они не могут отступать ни при каких обстоя­тельствах. Такое единодушие впервые проявилось во вре­мя проведения дипломатической конференции и Ассамб­леи  ИКАО  в  1973 г. [91]

Утверждение о наличии принципа обеспечения безо­пасности международных полетов базируется на существо­вании общего обязательства государств гарантировать ее всеми возможными средствами. Подобная оценка тем бо­лее правомерна, что представители разных правовых сис­тем полностью сходятся во мнении, что обязательство обеспечивать безопасность международных полетов отра­жает качественную особенность международного воздуш­ного права, с которой необходимо сообразовываться во всех областях международного сотрудничества по вопро­сам гражданской авиации.

В современных условиях, когда плотность воздушного движения все более возрастает, за счет не только полетов гражданских воздушных судов, но и полетов других ви­дов летательных аппаратов (военных воздушных судов, ракет, космических аппаратов), безопасность междуна­родной гражданской авиации уже нельзя обеспечить только с помощью рассмотренных выше норм. Поэтому в юридической литературе закономерно ставится вопрос о складывающемся принципе обеспечения безопасности лю­бых содержащих иностранный элемент полетов, которые взаимно влияют на безопасность друг друга [92]. Соответст­венно принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации становится составной частью прин­ципа обеспечения безопасности международных полетов.

Поскольку анализируемый принцип (наряду с рассмот­ренными выше двумя принципами) составляет основу правового регулирования международных полетов, воз­никает вопрос, можно ли считать его императивной нор­мой jus cogens? По-видимому, этот общетеоретический во­прос должен решаться в специальных работах. Боль­шинство юристов полагают, что «некоторые общепризнан­ные, но не основные принципы в систему императивных норм не входят» [93]. Существуют, правда, и другие точки зрения, в связи с чем в науке международного права ве­дется давний спор.

Не рассматривая по существу аргументы «за» и «про­тив», отметим, что принцип обеспечения безопасности международных полетов признается и понимается госу­дарствами «как норма, отклонение от которой недопусти­мо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер». Эта известная формула ст.53 Венской кон­венции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. относится к императивным нормам общего между­народного права. Подобными качествами императивности обладает и принцип обеспечения безопасности междуна­родных полетов. В соответствии с этим принципом государства обязаны принимать все надлежащие технические, организационные, правовые и иные меры, направленные на обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов, занятых в международных воздушных сообщениях.

5. Принцип взаимности в предоставлении и реализации права на международные полеты

Распространение принципа взаимности на межгосу­дарственные отношения в сфере международных полетов стало возможным фактически лишь после того, как ави­ация и воздухоплавание в своем развитии достигли той ступени, на которой вопрос об организации международ­ных воздушных сообщений приобрел практическое значе­ние. До этого международные полеты, носившие преиму­щественно спортивный и демонстрационный характер, осуществлялись на основании разрешений, предоставле­ние которых не обусловливалось получением на взаимной основе аналогичной привилегии от государства, нацио­нальность которого имело воздушное судно.

Отражая стремление основных авиационных держав закрепить за собой ведущее положение в международных воздушных сообщениях, Парижская конвенция 1919 г. создавала в сфере международной гражданской авиации правовой режим,  не  отвечающий принципу взаимности.

Парижская конвенция была тесно связана со всей так называемой версальской системой мирного урегулирова­ния. Практически она была направлена на утверждение господства в воздухе государств Антанты, победителей в первой мировой войне. Эта направленность Конвенции наиболее отчетливо выражалась в ст.2, 5, 34 и 42. Кон­венция предусматривала свободу безвредных полетов воз­душных судов договаривающихся государств над терри­торией других государств – участников Конвенции (ст.2). Полеты воздушных судов недоговаривающихся государств в пределах территории договаривающихся государств допускались не иначе как на основании особого временно­го разрешения (ст.5). К числу недоговаривающихся государств относились прежде всего побежденные госу­дарства, присоединение которых к Парижской конвенции было обставлено чрезвычайно сложной процедурой, кото­рая давала возможность победителям отказать им в при­соединении, если оно будет признано нежелательным (ст.42). Отказывая побежденным государствам в получе­нии права международных полетов, максимально огра­ничивая возможность выполнения таких полетов вообще, победители в мирных договорах закрепляли до 1 января 1923 г. свободу полетов и посадки воздушных судов «союзных и объединившихся держав» в пределах террито­рии и территориальных вод каждой из побежденных стран [94]. Правовой режим, установленный Парижской конвенцией, ставил в привилегированное положение побе­дителей в отношении не только побежденных стран, но и в отношении бывших нейтральных государств, которые по мирным договорам не пользовались свободой полетов в пределах побежденных стран и которые в случае присо­единения к Конвенции в силу постановлений ст.5 не могли на взаимной основе приобрести у них права между­народных полетов посредством соответствующего соглашения. В последующем в Конвенцию несколько раз вносились изменения, отменившие многие положения, предоставляющие победителям односторонние привилегии, однако дух Версаля в ней сохранялся до самого конца ее действия [95].

Учитывая довоенный опыт и очевидную бесперспектив­ность любой попытки игнорировать принцип взаимности при организации международных полетов, участники Чи­кагской конференции 1944 г. при разработке новой кон­венции уделили ему достаточно серьезное внимание. В Преамбуле Конвенции было записано, что ее участники достигли согласия «относительно определенных принци­пов и мер с тем, чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и чтобы международные воздушные сообщения могли устанавливаться на основе равенства возможностей и осуществляться рационально и экономично». При фор­мулировании главных целей и задач создаваемой Между­народной организации гражданской авиации, в частности, было указано, что она должна обеспечивать полное уваже­ние прав договаривающихся государств и справедливые для каждого договаривающегося государства возможности использовать авиапредприятия, занятые в международном воздушном сообщении, а также избегать дискриминацию в отношении договаривающихся государств [96]. Эти поло­жения следует рассматривать как воплощение в конкрет­ной норме международного права принципа взаимности, который вместе с другими принципами должен пронизывать в качестве руководящего начала всю структуру организации международных воздушных сообщений, осуществляемых полетами воздушных судов.

Принципу взаимности в науке международного права в определенной мере не повезло. Хотя этот принцип, справедливо отмечает М.И. Лазарев, практически лежит в основе всего международного права, в учебниках меж­дународного права, статьях и монографиях о принципе взаимности не говорится [97]. Отсутствуют соответствующие исследования даже в фундаментальных работах юристов, посвященных проблемам международного воздушного пра­ва [98]. Если о нем и говорят, то в основном в связи с рас­смотрением правовых вопросов, относящихся к регулиро­ванию коммерческой деятельности авиакомпаний, осуще­ствляющих регулярные перевозки пассажиров, грузов и почты [99]. Подобное отношение к принципу взаимности применительно к праву международных полетов связано, представляется, главным образом с тем, что воздушные перевозки пассажиров, грузов и почты, выступающие в большинстве случаев в качестве конечной цели между­народных полетов, отодвигают в тень их публично-пра­вовую основу, которая заключается в получении у иност­ранного государства права на выполнение международных полетов и в определении условий реализации этого права. Между тем для организации международных воздушных сообщений, кроме наличия коммерческих прав, требуется право на выполнение собственно международных полетов, в том числе транзитных, беспосадочных или с технически­ми посадками, во время которых не осуществляется ком­мерческой деятельности, связанной непосредственно с воз­душными перевозками. Так что в праве международных полетов принцип взаимности имеет самостоятельное зна­чение и свои специфические формы проявления.

Известную роль, по-видимому, в недостаточном внимании к принципу взаимности в институте права между­народных полетов сыграло также негативное отношение в теории международного права к пресловутому принципу «равных возможностей», изобретенному империалистиче­скими державами для обоснования экономической экспан­сии в развивающихся странах [100]. Дефиниции принципа взаимности при всей их несовместимости с постулатами принципа «равных возможностей» имеют с ними определен­ное внешнее созвучие, усиленное включением в текст Чикагской конвенции таких выражений, как «на основе равенства возможностей», «справедливые для каждого до­говаривающегося   государства  возможности» и др.

Принцип взаимности непосредственно связан с суве­ренным равенством государств – одним из наиболее об­щих начал международного права. В рамках международ­ного воздушного права взаимность в определенном смысле можно рассматривать как способ реализации при осуществлении международных полетов принципов суверените­та на воздушное пространство и равноправия государств. В соответствии с этим принципом каждое государство предоставляет в пределах своей территории другому госу­дарству определенные права и привилегии с тем, чтобы получить от него на взаимной основе аналогичные права и привилегии. Принцип взаимности означает, что на го­сударства возлагаются определенные обязанности и приз­наются за ними соответствующие права. Ни одно госу­дарство не может претендовать на получение от другого односторонних привилегий или на приобретение прав, которые бы противоречили коренным национальным интересам государства-контрагента. Иными словами, прин­цип взаимности в отличие от принципа «равных возмож­ностей» предусматривает такой обмен правами в процессе сотрудничества государств в области международных воздушных сообщений, при котором должны в полную меру учитываться их национальные интересы и возмож­ности. Практически принцип взаимности определяет по­ведение государств при заключении соглашений, связан­ных с предоставлением права на выполнение междуна­родных полетов и при реализации полученных по согла­шению прав.

В международном воздушном праве принцип взаимно­сти имеет сбои особенности и проявляется во многих случаях иначе, чем, скажем, в международном морском праве. Он не сводится к праву применения определенных санкций в случае нарушения тех или иных интересов государства, защищаемых нормами международного пра­ва, но представлен значительным числом материальных норм, включенных в двух- и многосторонние соглашения, которые закрепляют равенство прав и обязанностей госу­дарств в международной гражданской авиации, а также их обязательство воздерживаться от определенных действий, подрывающих сотрудничество в международных воздуш­ных сообщениях. Взаимность в международном воздуш­ном праве воплощается не столько через запрет определен­ных действий, сколько через точное определение дозволен ного посредством фиксирования в соглашениях прав и обя­зательств их участников. Эти особенности обусловлены той ролью, которую играет гражданская авиация в меж­государственных отношениях, и непосредственно связан­ной с ней спецификой предмета правового регулирования.

В настоящее время гражданская авиация превратилась в важнейший фактор международной жизни. Междуна­родные воздушные линии, связывающие столицы и про­мышленные районы различных стран мира, расширяют возможности для ускорения процесса экономического, политического и культурного сотрудничества государств в интересах укрепления международной безопасности, прогресса и процветания народов. Но в мире, где господ­ствует власть капитала, с самого начала выхода граждан­ской авиации на международную арену ей была отведена роль «орудия национальной политики», определяемая в конечном счете целями внешней экспансии империали­стических сил [101]. Использование международных воздуш­ных сообщений в указанных целях носит в практике империалистических государств столь откровенный ха­рактер, что мимо этого очевидного факта не могут пройти юристы и политические деятели даже капиталистических стран [102]. К этому надо добавить, что полеты воздушных судов, совершаемые над сухопутной и водной территори­ями страны, в силу своей природы затрагивают жизненно важные интересы государств, включая интересы внешней безопасности и обороноспособности. Государства вынужденно устанавливают соответствующие запреты и ограни­чения на полеты, причем в отдельных случаях нежела­тельными могут быть практически только полеты ино­странных воздушных судов. Наконец, немаловажное зна­чение имеет и тот факт, что уровень развития гражданской авиации в различных странах неодинаков. Не все госу­дарства располагают достаточными ресурсами для реали­зации полученных прав на выполнение международных полетов, а если такие ресурсы и имеются, то конкуренция с авиакомпаниями крупных авиационных держав может оказаться разорительной.

Эти присущие деятельности международной граждан­ской авиации в современных условиях характеристики фактически предопределяют пределы, до которых в соот­ветствии с принципом взаимности могут пойти государства при обмене правами в отношении международных полетов, не нанося при этом ущерба своим коренным национальным интересам, особенно в тех случаях, когда речь идет о мно­госторонних соглашениях.

К вопросу многостороннего обмена правом полетов существуют два противоположных подхода. Один из них выражается в требовании универсальной свободы полетов, закрепленной в многостороннем соглашении. С таким требованием выступают и пытаются провести его в жизнь крупные авиационные державы, прежде всего США, пре­тендующие не только на роль мирового воздушного пере­возчика, но и в целом на руководящее положение в мире. Для другого подхода характерно признание, что незави­симо от формы предоставления права полетов, будь то в виде разового разрешения или разрешения в соответ­ствии с соглашением между заинтересованными государ­ствами, это право должно быть обусловлено определенны­ми пределами, которые исключают злоупотребление граж­данской авиацией, использование ее, говоря словами Чикагской конвенции, в каких-либо целях, несовмести­мых с установлением и поддержанием дружбы и взаимопонимания между нациями и пародами, с сотрудничеством между ними, от которого зависит мир во всем мире [103].

Для сравнительной оценки двух названных подходов и определения отношения к ним весьма показательны итоги Чикагской конференции 1944 г. и последующее применение на практике положений подписанной на ней Конвенции. В ходе работы конференции делегаты многих стран, и прежде всего США, Англии, Франции и Канады, которые играли на ней ведущую роль, в один голос заяви­ли о своей приверженности к «свободе полетов», и тем не менее Конвенция, принятая на конференции, не пре­дусматривает права регулярных международных полетов для воздушных перевозчиков (авиакомпаний) договари­вающихся государств. Можно со всей определенностью сказать, что, если бы участники конференции знали о той роли, которую впоследствии будут играть нерегулярные полеты воздушных судов в осуществлении международных перевозок [104], вряд ли для них был бы установлен тот привилегированный режим, который сейчас предусмотрен в ст.5 Чикагской конвенции.

К концу второй мировой войны США обладали самым крупным парком гражданских воздушных судов. На их долю приходилось свыше половины международных воз­душных линий и около 75% всех международных воздуш­ных перевозок [105]. Бурному росту международных воздуш­ных сообщений США способствовали не только потребно­сти в военных перевозках и отсутствие конкуренции со стороны других крупных авиационных держав, но и сво­бода полетов, которой пользовались американские авиа­компании в условиях военного времени. Стремясь пре­вратить временное превосходство, сложившееся в ходе войны, в постоянный источник монополистической прибы­ли, а международные воздушные сообщения – в опорный пункт внешней экспансии, США предложили закрепить в конвенции свободу международных полетов. В первоначальном проекте конвенции, представленном США, пре­дусматривалось, что воздушные суда договаривающихся государств, не занятые перевозкой пассажиров, грузов и почты за плату и по найму, имеют право полетов на или транзитом через территорию других договаривающих­ся государств и совершать посадки в пределах их терри­тории без получения на то предварительного разрешения. Воздушным судам, осуществляющим регулярные воздушные сообщения, предоставлялось право транзитных поле­тов без посадки и право технических посадок. При международных полетах воздушные суда могли использовать в договаривающихся государствах аэропорты, открытые для общественного пользования, аэронавигационные сред­ства и виды обслуживания, предназначенные для граж­данской авиации, включая радио- и метеорологическое обслуживание, заправку горючим и т.д., причем на условиях, установленных для национальных воздушных судов или судов наиболее благоприятствуемой нации. Согласие государств, обусловленное требованием о недо­пустимости «дискриминационных действий», было необ­ходимо лишь в отношении коммерческих прав, которыми в их пределах могли пользоваться авиакомпании, осуществляющие регулярные воздушные сообщения [106].

Принятие предложений США и закрепление в много­сторонней конвенции свободы регулярных международ­ных полетов, а также права использовать при таких полетах любые аэропорты, открытые в государствах для общественного пользования, создавали для американских авиакомпаний исключительно благоприятные условия в борьбе за господствующее положение в международных воздушных сообщениях. Не случайно предложение Соеди­ненных Штатов было встречено остальными участниками конференции без особого энтузиазма. В результате в Чикагской конвенции 1944 г. было признано, что междуна­родные регулярные воздушные сообщения и соответст­венно регулярные международные полеты могут осуществляться над территорией или на территорию догова­ривающегося государства только «по специальному разрешению или иной санкции» этого государства (ст.6).

Может показаться, что происходившая на Чикагской конференции 1944 г. борьба в наши дни имеет  только исторический интерес. Но это далеко не так. Конечно, за прошедшие годы в международной гражданской ави­ации произошло немало событий, оказавших существен­ное влияние на развитие правовой регламентации между­народных воздушных сообщений, однако определение под­хода к предоставлению и реализации права международ­ных полетов и в современный период продолжает оста­ваться одним из основных вопросов межгосударственных отношений в сфере международной гражданской авиации.

По общему правилу предоставление права на регуляр­ные полеты и на их реализацию осуществляется посред­ством заключения двухсторонних соглашений о воздуш­ном сообщении между заинтересованными государствами. В силу принципа взаимности государства предоставляют друг другу право на выполнение полетов не в общем виде, а конкретно для обеспечения воздушных сообщений на согласованных воздушных линиях, направления которых определяются непосредственно в соглашении или в прило­жении к нему указанием конечных и промежуточных пунктов, расположенных на территориях договариваю­щихся сторон. Двусторонние соглашения предусматри­вают обычно равное количество возможных воздушных линий, которые собираются установить договаривающиеся государства. Однако численное равенство линий, как и пунктов посадок, используемых для регулярных полетов, прямо не связано с общим принципом взаимности. Как отмечает А.Н. Верещагин, «ни в науке международного права, ни в международной практике нет обязательного правила, требующего, чтобы транзитный маршрут пре­доставлялся только за транзитный маршрут, количество предоставленных пунктов посадок соответствовало числу полученных пунктов посадок, а общий километраж пре­доставленных маршрутов соответствовал полученному ки­лометражу. Применение указанных принципов в отрыве от других условий привело бы лишь к формальному равенству сторон в обмениваемых правах, которое столь часто означает их реальное неравенство» [107].

Взаимность не означает абсолютной идентичности нрав и обязанностей участников соглашений. Она предполагает прежде всего учет и соответствующее обеспечение их интересов и возможностей. Критерием оценки соблюдения или несоблюдения принципа взаимности могут служить в силу этого лишь реальные обстоятельства, связанные с организацией и осуществлением регулярных полетов в рамках, обусловленных соглашением о международных воздушных полетах.

Взаимность как принцип определяет поведение госу­дарств при согласовании самого права на выполнение регулярных международных полетов. Что касается ис­пользования полученного права, то оно относится цели­ком к компетенции государств – участников соглашения. Они могут немедленно приступить к выполнению полетов или отложить их, руководствуясь своими интересами и возможностями. Осуществление согласованного воздуш­ного сообщения только одной из сторон соглашения не является нарушением принципа взаимности при между­народных полетах.

Чикагская конвенция, как уже отмечалось, по-иному, чем в отношении регулярных полетов, решает вопрос о праве на выполнение нерегулярных международных полетов. В ст.5 Конвенции в качестве исходного начала была признана свобода полетов на территорию договари­вающихся государств или транзитом через нее, а также посадок в их пределах с некоммерческой целью без необ­ходимости получения предварительного разрешения. Пре­доставление указанных прав сопровождается тремя суще­ственными оговорками, две из которых относятся не­посредственно к праву полетов. Во-первых, государство, над территорией которого осуществляется полет, имеет право требовать посадки воздушного судна. Во-вторых, в том случае, если полет предполагается выполнять над районами, которые являются недоступными или не имеют надлежащих аэронавигационных средств, государство «по соображениям безопасности полета может потребовать от воздушного судна следовать по предписанным маршру­там или получать специальное разрешение на такие по­леты». Третья оговорка сохраняет за договаривающимися государствами право устанавливать для нерегулярных международных полетов такие правила, условия или ограничения, которые оно сочтет желательными в отноше­нии перевозки пассажиров, грузов или почты за вознаг­раждение или по найму.

Внешне предоставление права на нерегулярные поле­ты осуществляется в Конвенции на взаимной основе. Однако взаимность в данном случае носит формальный характер. В ней нет главного, что должно быть присуще принципу взаимности, а именно равного учета прав и ин­тересов  договаривающихся  государств.  А содержащиеся в Конвенции оговорки не могут рассматриваться в каче­стве достаточно надежной гарантии их обеспечения. В этой связи негативное отношение к ст.5 Чикагской конвенции со стороны отдельных государств и острая критика ее положений многими авторами вполне законны и обоснованны.

Чикагская конвенция на основе формальной взаимно­сти предусматривает обмен только правом на нерегуляр­ные международные полеты и соответственно на посадки с некоммерческой целью. Акцент в обеспечении реальной взаимности прав и интересов государств переместился поэтому на регулирование в национальном законодатель­стве порядка реализации предоставленных прав. Государ­ства определяют воздушные трассы и аэропорты, которые могут использоваться при международных полетах, сроки предоставления компетентным органам государства пред­варительного уведомления (заявки) о предстоящем поле­те, перечень документов, которые должны быть представ­лены вместе с уведомлением, условия и порядок подтверж­дения согласия на принятие воздушного судна и обеспече­ние его полета и т.п. [108]. Указанные действия государств никак не нарушают и не отменяют предоставленного в Чикагской конвенции права на нерегулярные междуна­родные полеты. Они относятся к сфере регулирования полетов, которые осуществляются каждым государством в пределах своей территории с учетом общей структуры воздушного движения в стране, принятой системой обслу­живания полетов, а также обязательств, предусмотренных в Чикагской конвенции и других международных соглашениях [109].

Наиболее полно принцип взаимности при выполнении нерегулярных международных полетов .реализуется при заключении соглашений с заинтересованными государства­ми об обеспечении такими полетами чартерных   перевозок.

В Чикагской конвенции содержится ряд норм, в кото­рых с использованием принципа взаимности определяются права и обязанности договаривающихся государств в во­просах, относящихся к реализации права международных полетов. В их числе можно назвать ст.9, в которой закрепляется обязательство государств относительно примене­ния на единообразной основе к воздушным судам других договаривающихся государств устанавливаемых ими за­претов и ограничений на полеты.

Важное значение для обеспечения взаимности при реа­лизации права международных полетов имеют постанов­ления ст.11 Чикагской конвенции, устанавливающие для воздушных судов всех договаривающихся государств национальный режим в отношении применения законов и правил, регламентирующих при международных поле­тах допуск воздушных судов на территорию или убытие с территории договаривающегося государства, а также эксплуатацию и навигацию таких воздушных судов во время пребывания в пределах его территории. Ст.15 предусматривает распространение национального режима и единообразных условий на использование воздушными судами договаривающихся государств аэропортов и аэро­навигационных средств, включая радио- и метеорологи­ческое обеспечение и т.д.

Советский Союз, будучи последовательным сторонни­ком суверенного равенства государств, свои отношения в области международных воздушных сообщений строит на основе строгого соблюдения принципа взаимности, распространяя его действие не только на предоставление, но и на реализацию прав, связанных с международными полетами, с учетом интересов государств, как получаю­щих, так и предоставляющих соответствующие права в пределах своей территории.

Последовательное и строгое соблюдение принципа вза­имности при согласовании воль государств как при фор­мулировании общих норм, регулирующих международные полеты, так и при конкретном обмене правами предпола­гает учет конкретных национальных интересов государств. Только при этом условии возможно обеспечить в совре­менном мире использование международных воздушных сообщений в интересах процветания сотрудничества госу­дарств во всех сферах политической, экономической и культурной жизни народов, укрепления мира и между­народной безопасности.

Глава III.

РЕЖИМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОЛЕТОВ В СУВЕРЕННОМ ВОЗДУШНОМ ПРОСТРАНСТВЕ

1. Понятие и содержание национальных правил полетов

Чикагская конвенция закрепила ряд обязательств до­говаривающихся государств, относящихся к правилам по­летов. Эти обязательства касаются, во-первых, обеспече­ния соблюдения всеми воздушными судами установленных правил, действующих в месте выполнения полета, во-вторых, поддержания максимально возможного единооб­разия своих собственных правил полетов с правилами, которые будут устанавливаться время от времени ИКАО, и, в-третьих, соблюдения над открытым морем правил полетов, устанавливаемых ИКАО в соответствии с Чикаг­ской конвенцией [110].

В Чикагской конвенции и приложениях к ней не содержится определение понятия правила полетов, хотя такое определение, как можно видеть, имеет важное значение для уточнения обязательств договаривающихся государств. Тем более что по вопросу, какие нормы следует относить к правилам полетов, в среде авиационных практиков и юристов нет единого мнения. Уже при об­суждении в Совете ИКАО текстов Приложений 2 и 11 некоторые члены Совета высказались за отнесение к пра­вилам полетов не только стандартов Приложения 2 («Пра­вила полетов»), но также стандартов и рекомендуемой практики, касающихся полетов и маневрирования воз­душных судов, которые включены в другие приложения, в частности в Приложения 6 и 11 [111]. Этот взгляд позднее получил поддержку отдельных советских и зарубежных юристов, в частности В.Д. Бордунова [112], М.Н. Копылова [113], X. Дриона [114] и др.

Правила полетов характеризуются рядом признаков, позволяющих выделить их из всей совокупности правил, регламентирующих отношения, возникающие при орга­низации, производстве и обеспечении полетов.

В основе первого признака лежат особенности субъекта правового регулирования. Ст.12 Чикагской кон­венции говорит, что правила и регламенты, касающиеся полетов и маневрирования, должны соблюдаться воздуш­ными судами. Во время полета управление воздушным судном осуществляет пилот (летчик). В силу этого субъ­ектами прав и обязанностей, предусмотренных правилами полетов и маневрирования, о которых идет речь в ст.12, являются пилоты (летчики). В настоящее время в стандар­тах Приложения 2 («Правила полетов») используются оба термина: воздушное судно и пилот. В Аэронавигационной комиссии ИКАО при разработке проекта нового текста Приложения была сделана попытка во всех стандартах в интересах единообразия применить только термин «воз­душное судно». Однако от этого намерения пришлось отказаться, так как во многих случаях с заменой терминов текст соответствующего положения становился «чрезвы­чайно нескладным и трудно читаемым». В правилах поле­тов ИКАО поэтому для указания, кому они адресованы, по-прежнему применяются оба термина [115]. Правила, кото­рые хотя и касаются в той или иной степени полетов и ма­неврирования воздушных судов, но не адресованы пилоту, не могут быть отнесены к сфере действия ст.12. Они предназначаются регулировать не полеты, а их обеспече­ние. В частности, в Приложение 6 к Чикагской конвенции включены стандарты и рекомендуемая практика, которые адресованы эксплуатантам воздушных судов и регулиру­ют эксплуатацию воздушных судов. Стандарты и рекомен­дуемая практика, определяющие организацию и порядок обслуживания воздушного движения и адресованные соответствующим органам обслуживания, находятся в При­ложении 11 и т.д.

На воздушном судне может быть не один пилот, а два и более. В этом случае ответственность за обеспечение соблюдения правил полетов лежит на пилоте, который является командиром воздушного судна (пилотом-коман­диром) и как таковой руководит действиями всех осталь­ных пилотов, входящих в состав летного экипажа воздуш­ного судна. Соответствующий международный стандарт, включенный в Приложение 2 к Чикагской конвенции, сформулирован следующим образом: «Командир воздуш­ного судна, независимо от того, осуществляет ли он управление воздушным судном или нет, несет ответствен­ность за управление воздушным судном в соответствии с правилами полетов...» [116].

В гражданской авиации СССР командир воздушного судна назначается на каждом воздушном судне, выпол­няющем полеты. Им может быть только лицо, имеющее специальность пилота (летчика), а также подготовку и опыт, необходимые для самостоятельного управления воздушным судном данного типа. Он руководит всей деятельностью экипажа и обеспечивает соблюдение правил полетов  (Воздушный кодекс Союза ССР. Ст.24).

Другой признак, характеризующий правила полетов, относится к содержанию предусмотренных в них прав и обязанностей сторон правоотношения. Правила полетов регулируют не всякую деятельность пилотов (командиров воздушных судов). По терминологии ст.12 Чикагской конвенции, к ним относятся лишь правила, «касающиеся полетов и маневрирования воздушных судов», в отличие, например, от правил эксплуатации воздушного судна и его оборудования. Термин «маневрирование» расширяет сферу действия статьи за пределы собственно полета, под кото­рым обычно понимается движение воздушного судна в воз­духе. Маневрирование как особый вид движения, связан­ный с изменением направления, скорости и высоты, может осуществляться как в воздухе, так и на земле или, для гидросамолетов, по воде. В силу этого правила полетов регулируют действия пилота (командира воздушного суд­на) не только непосредственно в полете, но и при движении на площади аэродрома, именуемой «площадью маневриро­вания», которая используется для взлета, посадки и передвижения, связанного с взлетно-посадочными операциями. В отношении гидросамолетов площадью маневриро­вания в рассматриваемом смысле будет водная поверх­ность гидроаэродрома, которая предназначается для взлета, посадки и передвижения.

Основная масса правил полетов регулирует деятель-юность командира воздушного судна во время управления движением воздушного судна в воздухе и на земле (воде). Однако определенную часть действий, непосредственно связанных с выполняемым полетом, он совершает до и после окончания полета. Они касаются подготовки к полету: изучения аэронавигационной и метеорологиче­ской информации, составления и представления в орган обслуживания воздушного движения плана полета, полу­чения разрешения на вылет и др. По окончании полета командир воздушного судна обязан известить об этом орган обслуживания. Признание норм, регулирующих указанные виды деятельности, правилами полетов вполне соответствует формулировке ст.12 Чикагской конвенции, говорящей о правилах и регламентах, «касающихся поле­тов и маневрирования воздушных судов».

Наконец, для правил полетов характерен еще один, третий признак. Они определяют права и обязанности командира воздушного судна как участника воздушного движения. Управляя воздушным судном, его командир руководствуется многочисленными правилами. Они содер­жатся во многих документах: руководствах по летной эксплуатации воздушных судов, различных инструкциях, методических указаниях и др. Нисколько не умаляя значение этих документов для безопасности воздушного судна, следует признать, что не все включенные в них правила являются правилами полетов. Многие из них регулируют действия командира воздушного судна, свя­занные с эксплуатацией воздушного судна и его оборудо­вания в процессе пилотирования, и как таковые к прави­лам полетов не относятся. Правила полетов предназначе­ны регулировать лишь те отношения в сфере деятельности командира воздушного судна по его управлению, в кото­рых он выступает как участник воздушного движения. В данном признаке находит свое выражение предназна­чение правил полетов: обеспечить безопасность не только данного конкретного воздушного судна, но и всех других воздушных судов – участников воздушного движения, равно как интересы государства и его граждан, которые затрагиваются воздушным движением, т.е. полетами и маневрированием воздушных судов как в воздухе, так и на земле.

Использование всех трех рассмотренных признаков в их совокупности позволяет выделить правила полетов, дать им соответствующее определение. Правила полетов – это совокупность специальных норм, регулирующих дей­ствия командира воздушного судна (пилота) как участни­ка воздушного движения, связанные с полетом и маневри­рованием воздушного судна в воздухе и на земле, которые устанавливаются государством в интересах обеспечения безопасности полетов, а также защиты прав и интересов государства и его граждан, затрагиваемых полетами воз­душных судов.

Безопасность полетов, обеспечение интересов государ­ства и его граждан не являются специфическим признаком присущим только правилам полетов. На достижение этих целей в конечном счете направлены все правила, регули­рующие деятельность авиации. В правилах же полетов в отличие от других правил они обеспечиваются коман­дирами воздушных судов, соблюдением предусмотренных в них требований в отношении полетов и маневрирования воздушных судов.

Существует мнение, что введение в качестве интеграль­ной части в приведенное определение указания на пилота (командира воздушного судна) как субъекта прав и обя­занности, предусмотренных правилами полетов, ненужно и даже неправильно. Тем более что известны не только пилотируемые воздушные суда, но также суда беспилот­ные, на борту которых нет ни командира, ни других членов летного экипажа. Такой подход нашел свое отра­жение, в частности, в определении, помещенном в книге «Актуальные вопросы международного воздушного права». В ней указывается, что «под правилами полетов понима­ется совокупность специальных норм, устанавливающих порядок производства полетов на различных этапах по­лета и в различных природных и климатических условиях в целях обеспечения безопасности воздушных передвижений» [117]. Уточняя данное определение, его авторы, А.Н. Ве­рещагин и Е.П. Попов, приводят перечень вопросов, которые регулируются правилами полетов. В их числе они называют систему эшелонирования воздушных судов, правила поддержания радиосвязи между воздушными судами и наземными пунктами авиадиспетчерской службы, правила выполнения полетов по трассам и в районе аэродрома и некоторые другие.

Определение, как можно видеть, не устанавливает круга лиц, обязанных выполнять правила полетов. В ре­зультате в одну группу объединяются правила, регламен­тирующие деятельность командиров воздушных судов и деятельность органов, обслуживающих воздушное движе­ние, со всеми вытекающими из этого последствиями в от­ношении ответственности за их соблюдение. Так, системой эшелонирования предусматривается рассредоточение воз­душных судов в вертикальной и горизонтальной плоско­стях. Выдерживание вертикальных интервалов обеспечи­вается командирами воздушных судов. Соответствующие нормы относятся к правилам полетов. Горизонтальное (продольное и боковое) эшелонирование между воздушны­ми судами при полетах по правилам полетов по приборам обеспечивается органами обслуживания воздушного дви­жения (ОВД). Интервалы горизонтального эшелонирова­ния составляют 10, 20 и более км (в океаническом воз­душном пространстве – от 90 до 120 морских миль). Они предусмотрены правилами обслуживания. Если их от­нести к правилам полетов, то ответственность за их обеспечение должна быть возложена на командиров воз­душных судов, хотя они самостоятельно определять и вы­держивать такие интервалы ни визуально, ни с исполь­зованием бортового оборудования практически не в со­стоянии. Иначе решается вопрос при полетах по правилам визуальных полетов. Горизонтальное эшелонирование и расхождение воздушных судов в полете в этом случае обеспечиваются командирами воздушных судов и отно­сятся  к правилам  полетов.

Система эшелонирования воздушных судов регулиру­ется не только правилами полетов, но и правилами ОВД. Без указания в норме права субъекта предусмотренных в ней прав и обязанностей невозможно провести разграни­чение между правилами полетов и правилами ОВД, регу­лирующими деятельность лиц, осуществляющих самосто­ятельные функции в области производства полетов. В отношении полетов над открытым морем такой подход ведет к необоснованному расширению сферы действия ст.12 Чикагской конвенции, возлагая на государства регистрации воздушного судна обязательства, которые обеспечиваются государствами, обслуживающими воздуш­ное движение, и которые государства регистрации практически выполнить не могут. В настоящее время интерва­лы горизонтального эшелонирования, устанавливаемые ИКАО, носят рекомендательный характер и практически определяются государствами, обеспечивающими обслужи­вание воздушного движения, с учетом технических воз­можностей назначенных им органов ОВД.

Аналогичные соображения следует высказать в отно­шении радиообмена между командирами воздушных судов и органами ОВД, правил выполнения полетов по воздуш­ным трассам и по другим вопросам, отнесенным А.Н. Ве­рещагиным и Е.П. Поповым к правилам полетов.

Что же касается полетов беспилотных воздушных судов, то они осуществляются в соответствии с установ­ленными для них правилами полетов. Эти правила адре­сованы не пилоту, которого нет на воздушном судне, а лицам, его замещающим, которые с земли осуществляют запуск беспилотного воздушного судна, а если судно управляемое, то не только контролируют, но и управляют его полетом [118].

Движение воздушных судов, находящихся в полете, и движение воздушных судов на площади маневрирования аэродрома в своей совокупности составляют воздушное движение [119]. При выполнении полетов командиры воз­душных судов осуществляют тесное взаимодействие с органами обслуживания воздушного движения. Они полу­чают от органов ОВД данные относительно фактической и прогнозируемой погоды по маршруту полета, на основ­ных и запасных аэродромах, о работе радиотехнических средств и другие сведения.

Полеты осуществляются нередко в сложных метеороло­гических условиях при ограниченной, а иногда (в облаках) нулевой видимости. Командиры воздушных судов прак­тически во многих случаях не в состоянии обеспечить безопасные интервалы с другими воздушными судами. Даже в условиях хорошей видимости, когда полет произ­водится на большой высоте и высокой скорости, а это обычно для современных коммерческих авиалайнеров, существует реальная угроза, что командиры воздушных судов могут не заметить конфликтной ситуации, а если и заметят, то им может не хватить времени, чтобы правиль­но оценить воздушную обстановку, принять решение и вы­полнить нужный маневр. G введением в эксплуатацию сверхзвуковых воздушных судов вполне возможно, что два воздушных судна, летящие на встречных курсах, столкнутся и ни один из командиров даже не увидит другого воздушного судна, настолько скоротечным будет процесс их сближения. В настоящее время полеты воздуш­ных судов без обеспечения со стороны органов ОВД фактически не производятся.

Полеты воздушных судов вместе с обеспечением поле­тов органами ОВД образуют определенную весьма слож­ную и динамичную систему, в которой функционирование всех элементов подчинено единой цели: обеспечению бе­зопасности, эффективности и экономичности полетов. Воз­душное движение как система характеризуется рядом специфических признаков. Прежде всего командиры воз­душных судов, совершающие полеты, во взаимоотноше­ниях друг с другом являются независимыми и равноправ­ными участниками воздушного движения. Очень сложный характер носят их отношения с органами ОВД. С одной стороны, распоряжения органов ОВД в виде диспетчер­ского разрешения или указания обязательны для коман­диров воздушных судов, а с другой – окончательное решение относительно действий, связанных с выполнением полета, принимается командиром воздушного судна [120]. Соображения, связанные с безопасностью полетов, исклю­чают возможность подчинения командиров воздушных судов органам ОВД. В условиях, когда это необходимо для безопасности воздушного судна, его командир может действовать самостоятельно с отступлением от полученных разрешений и указаний [121].

Сложность процессов, которыми характеризуются, с одной стороны, воздушное движение как совокупность полетов воздушных судов, а с другой – обслуживание этой совокупности полетов органами ОВД, предъявляет высокие требования к его управлению. Оно осуществляется посредством установления основанных на законе юридически обязательных правил поведения. Участники воздушного движения и его обслуживания – совместной для них сферы деятельности – подчиняются единой уп­равляющей воле, согласованным системам правил, в ко­торых эта воля выражается. Совершенно очевидно, что без четкого разграничения прав и обязанностей всех сторон, участвующих в воздушном движении и его обслужи­вании, трудно рассчитывать на обеспечение должного порядка в движении воздушных судов как в воздухе, так и на земле на площади маневрирования аэродрома. Это обстоятельство, между прочим, может служить еще одним аргументом в пользу разработки определения по­нятия «правила полетов», только теперь не с точки зрения обязательств государств, вытекающих из Чикагской кон­венции 1944 г., а исходя из интересов нормального функ­ционирования принятой в государстве системы воздушно­го движения и его обслуживания.

Управление процессами, присущими воздушному дви­жению, значительно осложняется тем, что полетами воз­душных судов затрагиваются многие жизненно важные интересы государства, в пределах которого они соверша­ются, а также личные и имущественные интересы граждан. Требуются определенные меры по обеспечению этих ин­тересов, учет их в общем режиме правового регулирования полетов и обслуживания воздушного движения в стране. Кроме того, воздушные суда используются в государствах различными ведомствами для решения своих специфиче­ских задач, что связано в ряде случаев с особым порядком выполнения полетов. Особенно существенны различия в регулировании полетов военной и гражданской авиации. Указанные обстоятельства, привели к тому, что в процессе правового регулирования полетов и их обеспечения с не­обходимостью участвуют в пределах своей компетенции многие органы государственного управления.

Для правового регулирования полетов воздушных су­дов характерна множественность нормативных актов, со­держащих правила полетов. Они имеют статус законов и изданных на их основе подзаконных актов, обязатель­ных для всей авиации или только для ее отдельных видов.

В Советском Союзе полеты воздушных судов регули­руются на уровне закона Воздушным кодексом Союза ССР. Предусмотренные в ВК правила полетов (главы V и VI) очерчивают общие контуры правового режима, закрепляют основные положения, определяющие требования к полетам в воздушном пространстве СССР всех воз­душных судов независимо от их ведомственной принадлеж­ности. Это прежде всего правила, определяющие условия допуска воздушного судна к полету, порядок предостав­ления разрешения на вылет, ограничения и запрещения полетов и др. В числе нормативных подзаконных актов, регулирующих полеты всей авиации, Воздушный кодекс называет Основные правила полетов в воздушном про­странстве СССР (ст.2). Правила, наставления, инструк­ции и другие нормативные акты, обязательные для мини­стерств, государственных комитетов, ведомств, предпри­ятий, учреждений, организаций и граждан, регулирую­щие полеты гражданских воздушных судов, издает в пре­делах своей компетенции Министерство гражданской ави­ации СССР (ст.6). Среди них основным документом, содержащим правила полетов гражданских воздушных судов, является Наставление по производству полетов в гражданской авиации СССР (НПП ГА). Издание некото­рых правил полетов, в частности регулирующих подго­товку к полетам и определяющих круг лиц, ответственных за подготовку, Воздушный кодекс относит к компетенции министерств, государственных комитетов и ведомств, име­ющих воздушные суда (ст.40). В рамках единого правового режима, определяемого Воздушным кодексом СССР, по­добная, неизбежная в условиях гражданской авиации, множественность нормативных актов, издаваемых различ­ными органами государственного управления в пределах установленной для них компетенции, позволяет гибко и оперативно учитывать особенности, характерные для полетов авиации различных ведомств, без ущерба для безопасности, эффективности и экономичности полетов всей авиации в масштабе страны.

Правила полетов по характеру регулируемых отноше­ний и методу регулирования относятся к нормам админи­стративного права, которые представляют собой установ­ленные государством обязательные правила поведения в определенных условиях, без регулирующего воздействия которых невозможно представить себе четкий и объективно правильный процесс управления, упорядоченность во всех его звеньях, координацию действий [122].

Органы государственного управления в пределах своей компетенции, определяемой законом,    издают правила полетов и через их посредство оказывают организующее воздействие на отношения, возникающие при выполнении полетов. Правила полетов по своей природе являются юридическими актами, содержащими обязательные для командиров воздушных судов нормативные предписания. В них государство, реализуя свои властные полномочия, определяет права и обязанности командиров воздушных судов, порядок их действия в конкретно складывающих­ся условиях полета. Командиры воздушных судов, осу­ществляя полеты, подчиняются единой управляющей воле, ее организующему воздействию, направленному на упорядочение воздушного движения в стране, обеспече­ние его безопасности, эффективности и экономичности. Они не подчинены друг другу, не подчинены также орга­нам ОВД, но для всех их в равной мере обязателен закон и правила полетов, которые приняты на его основе ком­петентными органами государственного  управления.

Властно организующий характер управленческого про­цесса в сфере производства полетов накладывает свой от­печаток на содержание правил полетов. Подавляющее большинство правил полетов носит императивный харак­тер, в них содержатся обязательные предписания долж­ного поведения, нарушение их влечет ответственность перед государством. Усмотрение допускается лишь в ог­раниченных пределах в интересах безопасности воздуш­ного судна, поскольку предугадать все возможные дейст­вия, которые требуются в той или иной ситуации, просто невозможно. Отступление от правил полетов – крайняя мера, к которой может прибегнуть командир воздушного судна. Воздушный кодекс СССР, разрешая командиру воздушного судна отступать от плана полета, указаний органа управления воздушным движением и полетного задания в случае явной угрозы безопасности полета, а так­же в целях спасания жизни людей, находящихся на бор­ту воздушного судна, одновременно говорит, что он дол­жен делать это по возможности в соответствии с установ­ленными правилами полетов (ст.25, п.1).

Для осуществления международных воздушных сооб­щений важное значение имеет единообразие правил по­летов, которые принимаются и соответственно действуют в пределах национальной территории государств. Реали­зация полученного разрешения на международный полет была бы исключительно затруднена, а безопасность воз­душного судна находилась бы под постоянной угрозой если бы в каждом государстве действовали правила, существенно отличающиеся от правил других государств. Не случайно Чикагская конвенция наряду с общим обя­зательством государств сотрудничать в обеспечении еди­нообразия правил, стандартов, процедур и организации «по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее» (ст.37), дополнительно содержит аналогичное положение, касающееся специально правил полетов. Каждое дого­варивающееся государство обязалось поддерживать мак­симально возможное единообразие своих собственных пра­вил полетов и правил, устанавливаемых время от времени на основании Чикагской конвенции (ст.12).

Правила полетов, определяемые ИКАО, содержатся в Приложении 2 к Чикагской конвенции. Принимая в 1948 г. текст Приложения, Совет ИКАО записал в своей резолюции, что «Приложение „Правила полетов" уста­навливает правила, касающиеся полетов и маневрирова­ния воздушных судов в соответствии со смыслом ст.12 Конвенции...» [123]. Однако, оценивая значение данного по­становления, следует иметь в виду, что оно носит лишь информативный характер. Дело в том, что Совет ИКАО, как вытекает из текста Чикагской конвенции, не имеет полномочий определять, какие правила в смысле ст.12 Конвенции касаются полетов и маневрирования воздуш­ных судов. Такие полномочия были бы равнозначны пра­ву на официальное толкование ст.12. В соответствии с Чи­кагской конвенцией Совет ИКАО принимает международ­ные стандарты, рекомендуемую практику, именует их для удобства Приложениями к Конвенции, и уведомляет все договаривающиеся государства о принятых мерах (п.«1» ст.54). На этом его функции в данной области за­канчиваются. Стандарты и рекомендуемая практика, со­держащие правила полетов, принимаются общим поряд­ком и, как вытекает из смысла Конвенции, признаются правилами полетов в силу своего содержания, заключен­ных в них требований, а не по решению Совета ИКАО. В соответствии с этим сам по себе факт включения того или иного стандарта в Приложение 2 не превращает его автоматически в правило полетов в смысле ст.12 Чикаг­ской конвенции. В частности, содержащееся в Приложе­нии 2 правило, которое требует, чтобы для полетов по правилам полетов по приборам на воздушных судах уста­навливались соответствующие приборы и навигационное оборудование, необходимые для выполнения полетов по маршруту (п.5.1.1), представляется не относящимся к правилам полетов, поскольку регулирует не полеты воз­душных судов, а формулирует требование в отношении их оборудования [124].

Правила полетов содержатся еще в двух документах ИКАО, известных под названием «Процедуры аэронави­гационного обслуживания – Правила полетов и обслу­живания воздушного движения» [125] и «Региональные до­полнительные процедуры» [126].

Хотя Чикагская конвенция оставляет использование в национальном законодательстве стандартов, рекомен­дуемой практики и процедур на усмотрение договари­вающихся государств (ст.37), разработанные ИКАО пра­вила оказали очень большое влияние на формулирование действующих в государствах правил полетов [127]. Расхождение между правилами ИКАО и национальными прави­лами сведено практически к допустимому минимуму. Но такие расхождения есть и на современном этапе не­избежны, что фактически признано ИКАО. Многие стан­дарты Приложения 2 к Чикагской конвенции содержат оговорку: если иное не установлено полномочным орга­ном государства [128].

На страницах специальной и юридической литературы нередко высказывается сожаление, что Чикагская кон­венция не предусматривает более радикальных мер по обеспечению в глобальном масштабе единообразия на­циональных правил, регламентирующих производство полетов. Собственно, все предложения, связанные с рас­ширением сферы действия ст.12 Чикагской конвенции, о которых говорилось в связи с определением понятия «правила полетов», отражают желание соответствующих авторов обеспечить достижение именно такой цели [129]. Для определения правомерности таких высказываний и соответственно определения степени возможного в обес­печении единообразия, которое зависит не только от тех­нических, но и от юридических факторов, важное значение имеет правовой анализ содержания правил полетов. Без такого анализа не могут быть поняты многие действия государств, относящиеся к регулированию производства полетов и обслуживания воздушного движения.

Приложение 2 к Чикагской конвенции классифици­рует правила полетов на три вида: общие правила, пра­вила визуальных полетов (ПВП) и правила полетов по приборам (ППП). При этом общие правила распростра­няются на два последних вида. Как записано в Прило­жении, «управление воздушным судном как в полете, так и на площади маневрирования осуществляется в соответст­вии с общими правилами, а в полете, кроме того, в соот­ветствии: (а) с правилами визуальных полетов или (b) с правилами полетов по приборам» (п.2.2). Такое деле­ние правил представляет несомненные удобства для их практического применения, однако для   юридического анализа при исследовании обязательств государств, пре­дусмотренных Чикагской конвенцией, более целесооб­разна их классификация по характеру регулируемых от­ношений. С этой точки зрения могут быть выделены сле­дующие группы правил полетов:

– правила полетов, регулирующие отношения между командирами воздушных судов – участниками воздуш­ного движения;

– правила полетов, регулирующие отношения ко­мандиров воздушных судов с органами ОВД;

– правила полетов, устанавливающие запреты и огра­ничения на определенные действия командиров воздуш­ных судов для защиты охраняемых государством инте­ресов.

Правила полетов, регулирующие отношения между командирами воздушных судов, если говорить об их ос­новном назначении, имеют целью предотвращение столк­новений воздушных судов, которое обеспечивается не­посредственно действиями их командиров, безотноситель­но к действиям органов ОВД, и должно соблюдаться при выполнении любого полета: по ПВП и ППП. К этой груп­пе относятся правила, ориентированные на обеспечение своевременного обнаружения потенциальной угрозы опас­ного сближения и столкновения и их предупреждение. Особо важное значение имеют правила, регулирующие расхождение воздушных судов в полете, а также при их передвижении по площади маневрирования аэродрома или по воде (для гидросамолетов). Своеобразие правил расхождения состоит в том, что закрепленные в них пра­ва и обязанности возникают у командиров только при сближении воздушных судов. Причем конкретное содержание этих прав и обязанностей определяется в зави­симости от местоположения, которое занимают воздуш­ные суда относительно друг друга, а в некоторых случаях и от типа сближающихся воздушных судов. Одному из воздушных судов предоставляется право первоочеред­ности, и оно может сохранять свой курс и скорость полета без изменения, другое обязано уступить путь. В частности, при сближении на пересекающихся курсах усту­пает путь воздушное судно, имеющее  «помеху  справа».

При обгоне правом первоочередности всегда пользуется обгоняемое воздушное судно и т.д. [130].

При выполнений полетов между воздушными судами нет прямой радиосвязи, их командиры практически мо­гут лишь предположительно судить о характере полета и маневрах, которые выполняются находящимися вблизи воздушными судами. Это обстоятельство обусловливает потребность в единообразии действий командиров воз­душных судов, в четком закреплении их взаимных прав и обязанностей непосредственно в самих правилах, со­держащих предписания действовать в каждой конкретной ситуации строго определенным образом. В интересах безо­пасности полетов при международных воздушных сооб­щениях обеспечение единообразия национальных правил, относящихся к данной группе, правилами ИКАО пред­ставляется не только  желательным, но   и необходимым.

Правила полетов, регулирующие отношения команди­ров воздушных судов с органами ОВД, определяют дейст­вия пилотов, связанные с установлением и поддержанием отношений с органами ОВД, их права и обязанности при различных видах обслуживания.

Правила полетов исходят из принципа основной от­ветственности командира за безопасность воздушного судна. Он отвечает за управление воздушным судном в со­ответствии с правилами полетов и в тот период, когда им командует, как сказано в документах ИКАО, «пользует­ся исключительным правом распоряжаться воздушным судном и принимать окончательные решения» [131]. Данное правило в национальном законодательстве и регламентах многих стран воспроизводится почти дословно в форму­лировке ИКАО.

Нормативные акты гражданской авиации СССР не ис­пользуют таких категорических выражений, как «исклю­чительное право», «основная ответственность». Но это не означает, что они исходят из какого-либо другого прин­ципа. НПП ГА-85, определяя права и обязанности ко­мандира воздушного судна, возлагает на него основную ответственность за безопасность. В Наставлении записа­но: «Командир воздушного судна несет ответственность за ...безопасный исход каждого полета и выполнение задания на полет независимо от того, пилотирует ли он воздушное судно лично или передал управление второму пилоту» [132]. Командир воздушного судна имеет право «принимать решение и действовать в соответствии со сложившейся обстановкой независимо от указания органа управления воздушного движения (УВД) в тех случаях, когда эти указания создают угрозу безопасности по­лета» [133].

Характер и объем взаимодействия командира воздуш­ного судна с органом ОВД определяются двумя факто­рами: во-первых, правилами, в соответствии с которыми выполняется полет,  и,  во-вторых,  видом обслуживания.

Как известно, стандарты ИКАО предусматривают два основных вида правил полетов: правила визуальных по­летов и правила полетов по приборам. В основании ПВП лежит принцип: «вижу и меня видят» («see and to be seen»). При полетах по  ПВП выдерживание безопасных интер­валов (предотвращение столкновений) между воздушными судами в полете и на площади маневрирования аэродрома обеспечивается командирами воздушных судов посредст­вом визуального наблюдения за воздушными судами, на­ходящимися в районе их движения. Совершенно очевид­но, что как пилотирование воздушного судна в условиях визуального    полета,   так  и  своевременное обнаружение опасного сближения с другим судном возможны лишь при видимости не хуже установленного минимума, а безопас­ное расхождение – только при наличии времени, доста­точного для выполнения соответствующего маневра с уче­том скорости сближения воздушных судов. Правила по­летов поэтому предусматривают в отношении применения ПВП  ограничения,  связанные с метеоусловиями,  време­нем суток, скоростью полета и другими факторами. При отсутствии условий для полетов по ПВП полеты должны производиться по ППП.

Следует отметить, что применительно к стандартам, определяющим условия, в которых допускаются полеты по ПВП, зафиксировано наибольшее число расхождений национальных правил с правилами ИКАО [134]. Возмож­ности выполнения полетов по ПВП зависят от многих факторов: рельефа местности и географической среды в це­лом, плотности и интенсивности полетов в стране, типов используемых воздушных судов и т.д. Характер этих факторов в разных странах неодинаков, различны и огра­ничения в применении ПВП.

В воздушном пространстве СССР полеты по ПВП вы­полняются только в нижнем воздушном пространстве (до высоты 6100 м); днем, а в полярных районах (выше 60-й параллели) и в сумерки; воздушными судами с истинной скоростью полета не более 550 км/ч; при метеорологиче­ских условиях, когда видимость, высота нижней границы облаков над наивысшей точкой рельефа местности, а так­же вертикальное расстояние от воздушного судна до ниж­ней границы облаков соответствуют минимумам, уста­новленным с учетом рельефа местности и скорости по­лета [135].

Согласно документам ИКАО, воздушным судам, вы­полняющим полеты, предоставляются следующие виды обслуживания воздушного движения, различающиеся не только по форме, но и по объему предоставляемых услуг: полетно-информационное, консультативное и диспет­черское [136].

При производстве полетов в воздушном пространстве, где обеспечивается только полетно-информационное об­служивание (в так называемом неконтролируемом воз­душном пространстве), отношения командира воздушного судна с органами ОВД в основном ограничиваются полу­чением информации, касающейся выполняемого полета. Здесь принцип основной ответственности командира за безопасность воздушного судна выражен наиболее полно и отчетливо. Он самостоятельно решает все вопросы, свя­занные с выполнением полета, а также предотвращением столкновения с другими воздушными судами. Причем ре­шение вопроса о необходимости установления отношений между командирами воздушных судов и органами ОВД документы ИКАО вообще оставляют па усмотрение го­сударств, органы которых обеспечивают обслуживание [137].

Консультативное обслуживание в дополнение к полетно-информационному предусматривает обеспечение ко­мандира воздушного судна информацией о воздушных судах, находящихся в консультативном воздушном прост­ранстве, и рекомендациями, относящимися к выполнению полета. Ответственность за безопасность воздушного суд­на и предотвращение столкновений с другими воздушны­ми судами, как и при полетно-информационном обслужи­вании, лежит на командире воздушного судна. В Прило­жении 2 не содержится стандартов, определяющих действия командиров воздушных судов при консультативном обслуживании [138]. Полетная информация и консультации, предоставляемые органами ОВД, не относятся к числу предписаний, имеющих для командира воздушного судна юридически  обязательный  характер.

При диспетчерском обслуживании, которое обеспе­чивается в определяемых с целью такого обслуживания районах (зонах) воздушного пространства и аэродромах, установление соответствующих отношений с органами ОВД для командира воздушного судна обязательно. Он должен до вылета представить в орган ОВД план полета и получить от него диспетчерское разрешение. На про­тяжении всего полета он обязан поддерживать с органом ОВД постоянную двухстороннюю радиосвязь, доклады­вать о своем местонахождении, времени и высоте пролета над установленными контрольными пунктами и т.д. Вся­кие изменения плана полета и диспетчерского разрешения как до, так и во время полета подлежат предварительно­му согласованию с органом ОВД. Инициатором внесения изменений в план полета может выступить не только ко­мандир воздушного судна, но и орган ОВД. Такая не­обходимость возникает всякий раз, когда требуется вме­шательство органа ОВД для обеспечения безопасных ин­тервалов между воздушными судами, находящимися в пределах контролируемого им пространства. Диспетчер­ские разрешения и указания имеют для командира воз­душного  судна  юридически  обязательный характер.

Обязанности, возлагаемые на командира воздушного судна при диспетчерском обслуживании, не противоре­чат принципу его основной ответственности за безопас­ность воздушного судна. Хотя диспетчерское разрешение следует по времени за представлением плана полета, а его выполнение обязательно для командира воздушного судна, тем не менее право принимать окончательное решение принадлежит командиру воздушного судна.

Орган ОВД решает ограниченный круг вопросов, свя­занных с обслуживанием воздушного движения. Выпол­няя свои функции, он исходит из реально складывающейся воздушной и метеорологической обстановки в районе по­лета и на аэродромах. Для командира, управляющего полетом воздушного судна, диспетчерское разрешение – лишь один из факторов, который он обязан учитывать при управлении. Он должен учитывать также другие факторы, связанные с условиями и возможностью пило­тирования, которые могут иметь определяющее значение для благополучного завершения полета, но о которых, однако, орган ОВД может не знать. В соответствии с этим правила полетов предусматривают право командира воз­душного судна во всех случаях, когда он считает, что по­лученное диспетчерское разрешение (указание) противоречит безопасности полета, запрашивать новое диспет­черское разрешение [139]. При возникновении аварийной ситуации, требующей немедленных действий, он может отступать от плана полета и диспетчерского разрешения (указания) самостоятельно, без предварительного согла­сования с органом ОВД, а лишь с последующим уведом­лением его о предпринятых действиях и о том, что эти действия связаны с чрезвычайной ситуацией [140].

В воздушном пространстве СССР всем воздушным су­дам, выполняющим полеты по ПВП и ППП, предостав­ляется обслуживание в виде управления воздушным дви­жением (УВД), которое в комплексе решает задачи, воз­лагаемые на диспетчерское, полетно-информационное обслуживание и аварийное оповещение. Полеты воздушных судов, согласно Воздушному кодексу СССР, могут про­изводиться только при наличии разрешения на вылет, полученного от органа УВД (ст.42). Во время полета командир воздушного судна обязан поддерживать по­стоянную радиосвязь с органом УВД (ст.54). Отступле­ние от плана полета допускается лишь с разрешения ор­гана УВД (ст.42). В то же время, в соответствии с прин­ципом основной ответственности командира за безопас­ность воздушного судна ему принадлежит право прини­мать окончательное решение о вылете, полете и посадке воздушного судна, а также о прекращении полета и возвращении в пункт вылета или вынужденной посадке. В случае явной угрозы безопасности полета, а также в це­лях спасания жизни людей, находящихся на борту суд­на, он может принимать такое решение с отступлением от плана полета и указаний органа УВД (п.1 ст.25).

Правила полетов, объединенные в рассматриваемую группу, в силу своего предназначения регулировать отношения командира воздушного судна с органами ОВД должны учитывать установленную в государстве систему обслуживания воздушного движения и действующие правила обслуживания. Это обстоятельство обусловливает с неизбежностью наличие определенных расхождений между национальными правилами полетов, которые при­нимаются государствами. Возможность таких расхожде­ний находит прямое подтверждение в Приложении 2 к Чикагской конвенции, во многих стандартах которого предусматривается право полномочных органов государств устанавливать требования, отличные от определя­емых в соответствующем стандарте.

Группа правил полетов, устанавливающих запреты и ограничения, охватывает разнородные по своему содер­жанию правила, которые, регулируя деятельность коман­диров воздушных судов, предусматривают запреты и ог­раничения на определенные действия в целях обеспечения не только безопасности данного воздушного судна или других воздушных судов, но также защищаемых госу­дарством прав и интересов, находящихся за пределами воздушного движения. Относящиеся к данной группе пра­вила не обязательно формулируются в форме прямого за­прета или ограничения. Они могут вытекать из предпи­санного нормой порядка, который должен соблюдать ко­мандир при управлении воздушным судном.

Особое место в этой группе занимают правила, нару­шение которых может быть объективно связано с пося­гательством на жизненно важные интересы страны, ее внешнюю безопасность и обороноспособность. К числу таких правил относятся правила, касающиеся запретных зон и зон ограничения полетов, порядка пересечения го­сударственной границы и полетов в приграничной по­лосе, и некоторые другие, связанные с соблюдением уста­новленного в государстве правового режима использова­ния национального воздушного пространства.

Для целей обеспечения безопасности полетов, а также предотвращения ущерба людям и имуществу на земле важное значение имеют правила, определяющие мини­мально допустимую высоту для полетов воздушных су­дов, ниже которой полеты запрещаются. Фактически минимальная высота полета – это компромисс между тре­бованием безопасности и обеспечением наиболее широ­кого применения воздушных судов для транспортных перевозок и иных целей. Минимальная высота полета повышается, если полет производится над густонаселенными районами городов, над поселками, а также скопле­ниями людей вне помещений. Из ограничений, предусмот­ренных правилами ИКАО, можно назвать запрещение без соответствующего разрешения производить сбрасы­вание или разбрызгивание чего-либо с воздушного судна; буксировку другого воздушного судна или каких-либо предметов; спуск с парашютом, кроме аварийного спуска; выполнение фигурных полетов и др. [141].

Как можно видеть, данная группа правил полетов, как и предыдущая, тесно связана с общим правовым ре­жимом использования воздушного пространства страны, что обусловливает возможность, а в ряде случаев неиз. бежностъ отступления от правил, рекомендуемых ИКАО-Документы ИКАО предусматривают лишь основные правила, регулирующие деятельность командиров воз­душных судов. Нормативные акты государств обычно со­держат более подробную и детальную регламентацию, нежели Приложение 2 к Чикагской конвенции. В них содержатся не только общие положения, но и конкретные предписания относительно действий, которые обязан со­вершать командир воздушного судна в соответствующих условиях полета. Они регулируют отношения между ко­мандирами воздушных судов, взаимодействие команди­ров с органами ОВД, обеспечивают защиту прав и инте­ресов, затрагиваемых полетами воздушных судов. За­крепляя права и обязанности командира воздушного суд­на, правила полетов определяют его место в общей сис­теме полетов и их обслуживании, а также ту роль, кото­рая принадлежит ему в обеспечении безопасности воз­душных судов.

2. Порядок воздушных передвижений в пределах суверенного воздушного пространства

Современное международное воздушное право не со­держит каких-либо положений, прямо предписывающих государству порядок влета на его территорию или вылета с его территории воздушных судов, занятых в междуна­родных воздушных сообщениях. Общепризнанно, что вопросы установления такого порядка относятся к об­ласти внутренней компетенции государства, вытекающей из его полного и исключительного суверенитета.

Из признания этого факта исходит Чикагская конвен­ция 1944 г. В соответствии со ст.11 этой Конвенции (При­менение правил о воздушных передвижениях) «законы и правила» государства, «касающиеся допуска на его тер­риторию или убытия с его территории воздушных судов, занятых в международной аэронавигации, либо эксплуа­тации и навигации таких воздушных судов во время их пребывания в пределах его территории, применяются к воздушным судам всех Договаривающихся государств без различия их национальности и соблюдаются такими воздушными судами при прибытии, убытии или во время пребывания в пределах территории этого  государства».

Таким образом, государства – участники Конвенции отказались от выработки одинаковых, единообразных пра­вил в данной области. Это вызвано серьезными причинами экономического, политического, военного и технического порядка, в силу которых чрезвычайно трудно добиться унификации норм в рассматриваемом вопросе. Можно отметить лишь тенденцию к сближению национальных правил полетов, которые в полной мере, видимо, никогда не станут единообразными.

Поэтому при международных полетах необходимо зна­ние не только правил «своего государства» (до полета к его границе, при вылете и после ее пересечения при воз­вращении), но и правил иностранного государства, пуб­ликуемых в сборниках аэронавигационной информации всеми странами. В таком случае воздушное судно, со­вершающее международный полет, обязано соблюдать правила, установленные государством пролета. Это тре­бование и содержится в ст.11 Чикагской конвенции, со­гласно которой «законы и правила» государства о допуске на его территорию или убытии с его территории воздуш­ных судов, занятых в международных воздушных сооб­щениях, «применяются к воздушным судам» других государств. В свою очередь, эти законы и правила в обяза­тельном порядке «соблюдаются такими воздушными су­дами» при влете или вылете с территории этого госу­дарства.

По своему значению указанное положение Чикагской конвенции отражает взаимодействие национальных сис­тем права. В соответствии с этим государства взаимно при­знают законы каждой из стран, регулирующие полеты воздушных судов в суверенном воздушном пространстве, и обязуются принимать меры к тому, чтобы эти законы соблюдались при международных полетах воздушных судов их регистрации в пределах территории других госу­дарств.

Указанное взаимодействие проявляется также в нор­мах двусторонних соглашений о воздушном сообщении. В них стороны этих соглашений оговаривают вопросы применимости своих законов к воздушным судам друг друга, вырабатывают сбалансированные решения, ка­сающиеся применения национальных законов о влете и вылете.

Помимо этого, ст.11 обозначает наиболее общий круг законов, распространяющихся на область международных воздушных передвижений в пределах государственной территории. К ним относятся:

а) законы и правила, регулирующие допуск иностран­ных воздушных судов в пределы суверенного воздушного пространства;

б) законы и правила, определяющие порядок и усло­вия навигации воздушных судов, совершающих между­народные полеты;

в) законы и правила, регулирующие вылет воздушных судов   за  пределы  государственной  территории.

Действие этих законов и правил распространяется на все иностранные воздушные суда, прибывающие на территорию конкретного государства. В своей совокуп­ности они отражают характер его юрисдикции, осущест­вляемой им в отношении воздушных судов, зарегистри­рованных в других государствах. Это означает, что ино­странное воздушное судно должно подчиняться не только законам о влете и вылете, но и органам исполнительной власти, непосредственно осуществляющим контроль и управление воздушным движением, и, если потребуется, судебным и иным органам государства.

Таким образом, механизм правового регулирования международных полетов, согласно юридической формуле ст.11 Чикагской конвенции, имеет несколько значений. Отсылая к национальным законам и правилам о влете и вылете, Чикагская конвенция совершенно однозначно определяет, что в своих взаимоотношениях по поводу вле­та и вылета воздушных судов государства должны руко­водствоваться национальными законами и правилами на основе принципа взаимодействия национальных право­вых систем. По этой причине вопросы допуска и вылета воздушных судов, совершающих международные полеты, должны освещаться путем анализа этих законов и правил.

Допуск иностранных воздушных судов в пределы государственной территории обусловливается выполне­нием целого ряда требований, установленных в нацио­нальном законодательстве государств. Каждое государст­во обязано уважать суверенное право всех других госу­дарств осуществлять свои внешние связи посредством ис­пользования воздушных судов. Но одновременно с этим ни одно государство не допускает влета таких воздушных судов без соответствующего разрешения.

Если же иностранное воздушное судно совершает по­лет в пределах суверенной территории без разрешения соответствующего государства, то последнее имеет право пресечь незаконный полет в случае неподчинения ино­странного воздушного судна указаниям компетентных органов совершить посадку в указанном месте либо после посадки воздушного судна-нарушителя произвести рас­следование и привлечь виновных в незаконном полете лиц к уголовной или административной ответственности.

Как правило, закон определяет два основания выпол­нения полета иностранным воздушным судном в пределах национального воздушного пространства – это между­народный договор или, если такового нет, специальное разрешение, предоставляющее право на совершение по­лета. Именно из этого исходит Воздушный кодекс СССР [142], а также законы других государств [143].

Заключение международного договора – важный, но не завершающий этап для начала осуществления между­народных полетов между заинтересованными государст­вами. Чтобы разрешение на такие полеты вступило в силу, необходимо выполнить целый ряд условий, оговоренных как в международном соглашении, так и в национальном законе.

Чикагская конвенция 1944 г. содержит весьма незна­чительное число норм, относящихся к условиям вы­полнения полетов в пределах государственной территории. К ним относятся прежде всего положения ст. 12 о том, что каждое государство обязано принимать меры для обеспе­чения того, чтобы каждое воздушное судно, совершающее полет или маневрирование в пределах его территории,, а также каждое воздушное судно, несущее его национальный знак, где бы такое судно ни находилось, соблюдало действующие в данном месте правила и регламенты, ка­сающиеся полетов и маневрирования воздушных судов. К условиям, влияющим на характер и саму возможность выполнения рассматриваемых нами полетов, относятся такие требования, как соблюдение режима запретных зон (ст.9), правил посадки в назначенном аэропорту с целью прохождения таможенного и иного контроля (ст.10), соблюдение административных формальностей в аэропортах (ст.13), предотвращение распространения болезней посредством аэронавигации (ст.14), досмотр воздушных судов (ст.16), регистрация не более чем в одном государстве (ст.18), обязательное наличие на воздушном судне установленных знаков (ст.20) и документации (ст.29) и др.

Ряд условий предусматривается в двусторонних со­глашениях о воздушном сообщении. Обычно в них ука­зывается, что «каждая Договаривающаяся сторона будет иметь право назначить для эксплуатации договорных ли­ний по установленным маршрутам авиапредприятие». Осуществляя свое право, каждая сторона соглашения на­значает свое национальное авиапредприятие для полетов по международным авиалиниям. Причем это еще не озна­чает, что такие полеты назначенное авиапредприятие обя­зательно осуществляет на практике. В частности, нацио­нальная авиакомпания Республики Сингапур полеты в СССР не осуществляет, хотя самолеты Аэрофлота вы­полняют в Сингапур регулярные рейсы [144]. Точно так же не совершают полеты в СССР национальные авиакомпа­нии Бангладеш [145], Бирмы [146], Иордании [147], Марокко и других стран, с которыми Советский Союз заключил согла­шения о воздушном сообщении.

Все это свидетельствует о том, что государство может и не воспользоваться правом на полеты в другую страну, хотя оно ему и предоставлено международным согла­шением.

После назначения авиапредприятия для полетов по договорным линиям государство должно сообщить об этом в письменной форме другой стороне соглашения. По получении такого  уведомления соответствующее государство должно без промедления предоставить ино­странному назначенному авиапредприятию разрешение на полеты. Однако получение разрешения на полеты не всегда еще означает, что полеты могут начаться. Если в дву­стороннем соглашении не оговорены вопросы расписания, тарифов и т.п., то они требуют специального рассмотре­ния сторонами соглашения, и лишь после этого стороны приступают   к   осуществлению  полетов.

Встречаются такие случаи, когда эксплуатация до­говорных линий возлагается на государственный орган, который затем назначает для этой цели' свое авиапред­приятие. Так, в соответствии с соглашением о воздушном сообщении между Советским Союзом и Демократической Республикой Вьетнам от 18 марта 1969 г. советской сто­роной эксплуатация договорных линий была возложена на Министерство гражданской авиации СССР, а вьетнам­ской – на Управление гражданской авиации ДРВ. Для непосредственной эксплуатации договорных линий этими государственными органами назначены свои предприя­тия [148].

Кроме того, известны примеры, говорящие о том, что, несмотря на наличие соглашения о воздушном сообщении, полеты по договорным линиям не начинаются до тех пор, пока на это не дано специального эксплуатационного раз­решения со стороны национального ведомства гражданской авиации. В частности, полеты в США любой назна­ченной авиакомпании могут начаться только с момента получения ею указанного разрешения, которое до не­давнего времени выдавалось Советом гражданской авиа­ции США [149]. Иной порядок действует в Советском Союзе. С момента вступления соглашения о воздушном сообще­нии в силу разрешаются и полеты по договорным линиям. В таком случае дополнительного разрешения со стороны Министерства гражданской авиации не требуется (что не исключает необходимости получения диспетчерского раз­решения на конкретный полет).

Двусторонние соглашения о воздушном сообщении, за редким исключением, носят бессрочный характер. По­этому выдаваемые на их основе разрешения на полеты воздушных судов  иностранного авиапредприятия действуют фактически бессрочно, если только договор не денонсирован или не приостановлен одной из его сторон. Это касается в основном регулярных полетов. Разрешения на разовые (нерегулярные) полеты действуют па строго определенный период, выдаются для выполнения одного или более полетов.

Любые разрешения на полеты выдаются специально на то уполномоченными органами государства. Так, сог­ласно Воздушному кодексу СССР, таким органом являет­ся Министерство гражданской авиации, которое имеет право разрешать полеты как советских, так и иностранных гражданских воздушных судов, осуществляющих между­народные полеты [150]. В практике других государств эти вопросы также решаются специальными органами госу­дарства, во Франции – министерством иностранных дел [151], в Болгарии – министерством транспорта [152] и т.п.

До начала осуществления международных полетов между государствами в установленные в национальном законодательстве сроки необходимо заранее получить от специального органа государства разрешение на полеты. Применительно как к регулярным, так и к нерегулярным полетам национальные правила весьма по-разному опре­деляют эти сроки. Например, согласно законам и прави­лам Болгарии, при открытии новой регулярной линии с пролетом над ее территорией по установленным между­народным воздушным трассам разрешение на полеты вы­дается за 15 дней; при открытии новой регулярной линии в некоммерческих или технических целях разрешение выдается за 30 дней; при открытии новой регулярной ли­нии в коммерческих целях такие разрешения необходимо получить за 60 дней. Что касается нерегулярных полетов, то для отдельных или серии чартерных полетов с транзи­том через болгарскую территорию, равно как и для от­дельных или серии чартерных полетов с посадкой в меж­дународном аэропорту, разрешения выдаются за 2 дня; для любой серии (до четырех) чартерных полетов с посад­кой в международном аэропорту – за 30 дней [153].

По законам других государств сроки получения разре­шений на выполнение регулярных или нерегулярных по­летов устанавливаются несколько иначе. Для полетов по Новой регулярной линии над территорией ГДР разреше­ние необходимо получить за 30 дней, для серии нерегуляр­ных полетов разрешение выдается за 15 дней. В остальных случаях на серию свыше трех полетов – за 72 часа, менее трех  полетов – за 48 часов [154].

Национальное законодательство не ограничивается регулированием только вопросов допуска иностранных воздушных судов в пределы территории государства. Определенный порядок устанавливается государством и в отношении пересечения государственных воздушных гра­ниц, следования над его территорией, Прибытия и убытия иностранных воздушных судов из международных аэро­портов.

Юридическое территориальное единство суверенного воздушного пространства с нижележащей государствен­ной территорией означает, что они имеют общие границы, проходящие по вертикали. Поверхность, образованная движением вертикали вдоль линии сухопутной и водной границ в воздушном пространстве, составляет воздушную государственную границу [155]. Эта вертикаль проходит по установленным на суше характерным точкам и линиям рельефа или ясно видимым ориентирам, на море – по внешнему пределу территориальных вод, на судоходных реках – по соответствующим ориентирам.

Установленная на суше и на водной территории в соот­ветствии с международными соглашениями линия госу­дарственной границы должна строго соблюдаться. Она не подлежит и не может быть произвольно изменена ка­кой-либо стороной. Всякое изменение линии границы на местности, даже самое небольшое, возможно лишь по взаимному соглашению сторон. Попытки одностороннего изменения линии границы являются нарушением совре­менного международного права, и в частности таких его основных принципов, как суверенное равенство, непри­косновенность и целостность государственной террито­рии [156]. Сказанное полностью относится к государственным воздушным границам, которые определяют пределы дей­ствия власти государства, подчинения суверенитету его воздушного пространства. Любая попытка претендовать на какое-либо право на беспрепятственное проникновение в суверенное воздушное пространство есть недопустимое посягательство на суверенитет государства, на непри­косновенность его государственных воздушных границ. Взаимное уважение неприкосновенности границ, их нерушимость – один из важнейших принципов совре­менного международного права [157]. Этот принцип является производным от принципа территориальной целостности и неприкосновенности государственной территории. При­менительно к теме настоящего исследования в соответст­вии с этим принципом государства должны:

– уважать неприкосновенность государственных воз­душных границ, в том числе не совершать вторжение (несанкционированный влет) в пределы суверенного воз­душного пространства   иностранного государства;

– не предоставлять свою воздушную территорию для осуществления действий, несовместимых с целями и прин­ципами Устава ООН.

Для обеспечения неприкосновенности государствен­ных воздушных границ государство устанавливает опре­деленный режим пересечения границ его суверенного воз­душного пространства иностранными воздушными судами.

Согласно Закону о Государственной границе СССР, воздушные суда пересекают Государственную границу СССР в специально выделенных воздушных коридорах перелета в соответствии с этим законом, другими актами законодательства Союза ССР, а также правилами, изда­ваемыми советскими компетентными органами и публи­куемыми в «Сборнике аэронавигационной информации» (ст.9) [158]. Пролет Государственной границы СССР вне воз­душных коридоров допускается только по разрешению советских компетентных органов но уважительным причи­нам (возникновение аварийной обстановки на борту воз­душного судна, ухудшение метеорологических условий и т.п.).

Пересечение государственных границ СССР по выде­ленным воздушным коридорам советскими и иностранными воздушными судами выполняется под контролем органов управления воздушного движения (УВД) и на эшелонах (высотах), специально установленных для таких полетов. В случае различия в системах эшелонирования, принятых в Советском Союзе и в сопредельной с нашим государст­вом стране, смена эшелонов производится в пределах 30 км до пересечения Государственной границы СССР.

С расстояния в 150-200 км от Государственной гра­ницы СССР командир воздушного судна должен устано­вить на УКВ, а для воздушных судов, находящихся вне зоны слышимости УКВ, на KB (коротких волнах) связь и запросить у соответствующего органа УВД, в районе которого находится воздушный коридор, разрешение на пролет государственной границы, при этом сообщив свой позывной, тип воздушного судна, эшелон полета и рас­четное   время   пролета Государственной  границы СССР.

При пролете Государственной границы СССР экипаж воздушного судна, выполняющего международный полет в СССР, сообщает соответствующему органу УВД факти­ческое время пролета и эшелон полета.

В случае неполучения разрешения на пролет Государ­ственной границы СССР по установленному воздушному коридору экипаж воздушного судна не менее чем за 50 км до этого коридора должен выполнить соответствующий маневр в зависимости от воздушной обстановки и распо­ложения  Государственной границы СССР.

Советские правила запрещают пролет Государственной границы СССР без радиосвязи, за исключением случаев, когда в полете произошел отказ радиосвязи в период на­хождения воздушного судна под непосредственным уп­равлением органа УВД СССР или после получения от него разрешения на пролет Государственной границы СССР [159].

Соблюдение правил пересечения государственной гра­ницы иностранными воздушными судами имеет исключи­тельно важное значение. В соответствии с Воздушным ко­дексом СССР воздушное судно, пересекшее Государствен­ную границу СССР без соответствующего разрешения со­ветских компетентных органов или совершившее иные нарушения правил пролета Государственной границы СССР, признается воздушным судном-нарушителем и при­нуждается к посадке, если не подчинится требованиям органов, контролирующих полеты. Воздушное судно-нарушитель, получившее распоряжение о посадке, долж­но произвести посадку в указанном ему месте. После по­садки и выяснения причин нарушения правил пролета государственной границы разрешение на дальнейшее вы­полнение полета воздушному судну-нарушителю выдается в установленном порядке органом УВД (ст.53).

Специальные правила пересечения государственных границ установлены также в законодательстве практиче­ски всех государств. Эти правила должны соблюдаться иностранными воздушными судами при выполнении как регулярных, так и нерегулярных полетов. Из этого исходят все двусторонние соглашения о воздушном сообщении. Нарушение правил пересечения государственных воздуш­ных границ влечет наступление международной ответст­венности  государства  регистрации  воздушного  судна.

Государство, разрешающее полеты в пределы своей территории, определяет также порядок следования ино­странного воздушного судна над государственной терри­торией: маршрут полета иностранного воздушного судна и место его посадки.

Решая вопрос о международных воздушных трассах, по которым могут летать иностранные воздушные суда, государство принимает также во внимание необходимость обеспечения своих оборонных интересов. Поэтому эти маршруты прокладываются в стороне от запретных и опасных зон. В случае уклонения от предписанного маршрута, вторжения иностранного воздушного судна в запретную зону, наступают последствия, установленные правилами о запретных зонах [160].

После пересечения государственных границ СССР по­леты иностранных воздушных судов в советском воздуш­ном пространстве осуществляются только по установлен­ным международным воздушным трассам, если советскими компетентными органами не предусмотрен иной порядок. Это закреплено в ст.69 Воздушного кодекса СССР, ко­торая указывает также, что перечень воздушных трасс и аэропортов, открытых для международных полетов, ут­верждается Советом Министров СССР. Сведения о таких трассах и аэропортах (аэродромах), а также данные, необходимые для их использования при выполнении поле­тов, публикуются в «Сборнике аэронавигационной ин­формации».

По своему характеру данное положение Воздушного кодекса СССР является императивным предписанием, в категоричной форме обязывающим воздушные суда на­значенных авиапредприятий соблюдать порядок следова­ния по международным воздушным трассам, т.е. не ук­лоняться в сторону от этих трасс во время полета, выдер­живать эшелон и выполнять указания диспетчерских служб и т.п.

При полетах по международной воздушной трассе экипаж воздушного судна обязан при входе в пределы соответствующего района УВД сообщить диспетчеру район­ного центра УВД расчетное время и место входа, эшелон и получить указания, которым он должен следовать при полете в данном районе трассы. При выходе из района УВД экипаж воздушного судна должен доложить диспет­черу конкретного центра УВД о времени выхода, эшелоне и получить разрешение на окончание связи. Следуя этим требованиям, воздушное судно, переходя из одного района УВД в другой,  прибывает  в  пункт своего назначения.

Кроме того, полеты по международной воздушной трас­се производятся в строгом соответствии с утвержденным планом. Отклонение от плана полета допускается только с разрешения соответствующего органа УВД. Экипаж воздушного судна обязан также докладывать диспетчеру УВД пролет каждого пункта обязательного донесения о своем местонахождении, о всех своих маневрах, выпол­няемых при полете, смене эшелона и т. п. При пролете пунктов донесения о местонахождении экипаж воздуш­ного судна должен также сообщать в районный центр УВД время пролета, высоту, сведения об опасных для полета метеоусловиях, если, конечно, они существуют [161].

Международные воздушные трассы с точки зрения практики международных воздушных сообщений пред­ставляют собой авиатрассы, открытые для пользования всех авиапредприятий, назначенных для международных полетов. Например, международная авиалиния Москва- Ташкент используется на равных основаниях многими иностранными авиакомпаниями разных стран, с которы­ми Советский Союз установил регулярные воздушные со­общения: Индии, Пакистана, Таиланда, Австралии, Ин­донезии и т.п. Вместе с тем существуют так называемые договорные авиатрассы, которые не объявляются в качестве международных. К примеру, из Софии самолеты бол­гарской авиакомпании «Балкан» совершают рейсы в Сыктывкар. До Москвы полет осуществляется по междуна­родной авиатрассе, но затем полет проходит по договор­ной линии, совпадающей с внутренней. Установление та­кой линии стало предметом специальной договоренности между СССР и Болгарией.

Порядок выполнения международных воздушных пе­редвижений основывается на нормах как международного, так и национального  права.

Согласие на полеты не дает права на свободу передви­жений, права «мирного пролета» над государственной территорией. Напротив, как было показано, националь­ные законы и правила, регулирующие влет воздушных судов на государственную территорию и вылет с нее, должны строго соблюдаться при пересечении государст­венных границ, передвижении иностранных воздушных судов по установленным над этой территорией междуна­родным воздушным трассам и т.п.

По своему характеру и содержанию эти нормы внутри­государственного права можно отнести к административ­ному праву, поскольку они регулируют властно-управ­ленческие отношения, являющиеся предметом админи­стративного права [162]. Но эти административно-правовые нормы особые. Они регулируют административно-право­вые отношения с иностранным элементом, возникающие в связи с полетами иностранных воздушных судов над тер­риторией государства. Во взаимодействии с соответст­вующими международно-правовыми нормами эти адми­нистративно-правовые нормы обеспечивают регламента­цию международных полетов над государственной терри­торией.

3. Запретные зоны, зоны ограничения полетов

В п. «а» ст.9 Чикагской конвенции записано, что каж­дое договаривающееся государство может по соображе­ниям военной необходимости или общественной безопас­ности ограничить или запретить полеты воздушных судов над определенными зонами своей территории. Было бы ошибочным, однако, толковать данное положение как норму, наделяющую государства соответствующим правом. Право устанавливать запреты и ограничения на полеты принадлежит каждому государству независимо от по­ложений ст.9. В своей основе оно имеет суверенитет го­сударства на воздушное пространство, составляющее часть его территории. На практике государства устанавли­вают запреты и ограничения не только по соображениям военной необходимости или общественной безопасности, о которых говорится в ст.9. Они используют данную меру во многих случаях, когда она требуется для защиты охра­няемых ими интересов, понимаемых в широком смысле этого слова. В частности, запреты и ограничения могут касаться полетов над крупными населенными пунктами и быть связаны с обеспечением безопасности жителей и защитой их от вредного воздействия авиационных шумов, а также над отдельными объектами, имеющими особо важное государственное оборонное или народнохозяй­ственное значение, над заповедными местами, устанавли­ваемыми для охраны природной среды, животного мира, исторических памятников и др. Под запретом могут ока­заться районы, где осуществляется деятельность, представляющая угрозу безопасности полетов: производятся пуски ракет, взрывные работы, различного рода стрельбы и т.д.

Назначение ст.9 заключается в том, чтобы возложить на государства определенные обязанности, относящиеся к применению запретов и ограничений на полеты. Права, соответствующие этим обязанностям, получают другие го­сударства – участники Конвенции. Каждое такое госу­дарство может требовать, чтобы запреты и ограничения не применялись в одностороннем порядке только к его воз­душным судам. Включение данной статьи в Конвенцию продиктовано опасением, что государства могут исполь­зовать запреты и ограничения в дискриминационных це­лях для создания привилегированного режима в отноше­нии выполняющих международные полеты национальных воздушных судов или воздушных судов определенных го­сударств. Об этом свидетельствуют, в частности, и назван­ные в статье основания введения запретов и ограничений: военная необходимость и общественная безопасность.

В отличие от других оснований, которые в силу своего характера делают запреты и ограничения обязательными для любых полетов воздушных судов (например, над особо важными объектами, в районе полигона и др.), в данном случае нежелательными могут быть полеты только ино­странных воздушных судов или даже воздушных судов не­которых государств. Чтобы обеспечить равенство   возможностей и в указанных условиях, п. «а» ст.9 предусмат­ривает, что запреты и ограничения, устанавливаемые по соображениям военной необходимости и общественной безопасности, применяются при нерегулярных междуна­родных полетах на единообразной основе к воздушным судам всех других договаривающихся государств. В от­ношении регулярных международных полетов единообраз­ная основа распространяется также на национальные воз­душные суда. Как сказано в статье, при использовании запретов и ограничений по соображениям военной необходимости и общественной безопасности «не будет прово­диться никакого различия между занятыми в регулярных международных воздушных сообщениях воздушными су­дами данного государства и воздушными судами других договаривающихся государств, занятых в аналогичных сообщениях».

Нарушение указанных выше запретов и ограничений может вызывать последствия для судов-нарушителей и за пределами соответствующих зон, но нормативные пред­писания, касающиеся запретов и ограничений, действуют строго в пределах таких зон. В документах ИКАО они определяются как воздушное пространство установлен­ных размеров над территорией и территориальными вода­ми государства, в пределах которого полеты воздушных судов либо запрещены вообще (в запретных зонах), либо ограничены определенными условиями (в зонах ограни­чения полетов) [163]. Упомянутые условия могут касаться времени, высоты и др. Как отмечается в п. «а» ст.9, за­претные зоны, чтобы «без необходимости не создавать препятствий для аэронавигации», должны иметь разум­ные размеры и местоположение. В данном положении статьи называются только запретные зоны. Однако слово­сочетание «такие запретные зоны» используется после предложения, в котором указывается на право государст­ва ограничивать или запрещать полеты воздушных судов над определенными зонами своей территории, что дает основание распространить содержащийся в Конвенции призыв к государствам относительно разумных размеров и расположения не только на запретные зоны, но и на зоны ограничения полетов.

Являясь элементом структуры воздушного простран­ства государства, указанные зоны создают определенные сложности для организации воздушного движения, особенно при определении направления воздушных трасс, которые с необходимостью прокладываются в обход запретных зон. Последнее обстоятельство служит причиной постоянных нареканий со стороны авиатранспортных ком­паний относительно «неоправданного наказания воздуш­ных перевозчиков милями дополнительного пути». От­ражая эти настроения, региональные аэронавигационные совещания при определении эксплуатационных требова­ний и критериев регионального планирования неизменно включают в них пункт, рекомендующий государствам постоянно пересматривать ограничения на полеты, уста­навливаемые в воздушном пространстве, с целью их от­мены или сокращения до минимума [164]. В дополнение к этому призыву были выработаны имеющие рекомендатель­ный характер правила, которых должны придерживаться государства, определяя зоны, ограничивающие или за­прещающие полеты, в том числе максимально сокращая их размеры в горизонтальной и вертикальной плоскостях, а также время их действия [165]. Однако выполнение этих рекомендаций в ряде случаев весьма затруднительно. Местоположение и размеры запретных зон и зон ограни­чения полетов определяются расположением и размерами соответствующих объектов, в интересах защиты которых устанавливаются зоны. Чаще всего такие объекты не мо­гут быть передвинуты в другое место, в сторону от прямо­го маршрута, по которому в интересах экономичности было бы желательно осуществлять международные полеты. При коллизии двух названных интересов вопрос решает­ся, как правило, не в пользу спрямления маршрутов и воздушных трасс.

Ст.9 (п. «а») Чикагской конвенции возлагает на го­сударства обязанность описания запретных зон, а также любые последующие изменения в них направлять в воз­можно кратчайшие сроки другим договаривающимся го­сударствам и ИКАО. Данное требование, представляется, исходит из предположения, что международные полеты воздушных судов будут производиться во всем воздушном пространстве государства, предоставившего соответствую­щее право воздушным судам других государств. Между тем на практике они организуются и по общему правилу осуществляются по воздушным трассам, выделенным для международных полетов. Поскольку воздушные трассы прокладываются в обход запретных зон и зон ограниче­ния полетов, надобность в сведениях о таких зонах весьма относительна. Исключение могут составлять лишь зоны ограничения полетов, расположенные непосредственно на воздушных трассах, когда ограничение действует лишь до определенной высоты или в ограниченное время суток. Знания о таких зонах и действующих в них ограничениях необходимы пользователям воздушного пространства прежде всего для планирования полетов. В остальных случаях соблюдение установленных государством пра­вил полетов, в частности правила, требующего произво­дить полеты по осевой линии воздушной трассы и к тому же под контролем органа, осуществляющего управление воздушным движением, создает надежные гарантии про­тив возможного нарушения существующих в государстве запретных зон.

Особо выделено в п. «а» ст.9 право договаривающихся государств немедленно при исключительных обстоятель­ствах, или в период чрезвычайного положения, или в ин­тересах общественной безопасности временно ограничи­вать или запрещать полеты во всем или в части своего воз­душного пространства. Это положение включено в Чи­кагскую конвенцию в основном по тем же соображениям, что и нормы, касающиеся запретных зон и зон ограниче­ния полетов. Временные запреты и ограничения должны применяться ко всем воздушным судам других догова­ривающихся государств независимо от их националь­ности.

Однако данное положение несет и другую очень важную смысловую нагрузку. В нем перечислены обстоятельства, при которых договаривающиеся государства могут, при­чем немедленно, запретить или ограничить полеты ино­странных воздушных судов в пределах своей территории и тем самым фактически на время прекратить выполнение своих обязательств, предусмотренных как Чикагской кон­венцией, так и другими соглашениями о международ­ных воздушных сообщениях. При этом введенные запреты и ограничения должны распространяться в равной мере на участников всех соглашение которые были заключены данным государством в отношении  международных  по­летов [166].

Для защиты национальных интересов страны и других целей, связанных с обеспечением безопасности полетов воздушных судов, Воздушный кодекс СССР содержит специальную статью, предусматривающую в необходимых случаях запрещение и ограничение полетов в воздушном пространстве Советского Союза. Соответствующее поло­жение сформулировано в Воздушном кодексе в самом об­щем виде. В нем записано, что в воздушном пространстве СССР или в отдельных его районах полеты воздушных су­дов могут быть полностью запрещены или ограничены по высотам, времени и направлениям. Порядок определения запретов и ограничений устанавливается Положением об использовании воздушного пространства СССР (ст.49). Их соблюдение обеспечивается прежде всего организаци­ей воздушного движения. Полеты в воздушном простран­стве СССР выполняются по воздушным трассам СССР, местным воздушным линиям и по установленным маршру­там (ст.45). Что касается международных полетов, то они осуществляются только по установленным международ­ным воздушным трассам, если, как сказано в Воздушном кодексе, советскими компетентными органами не уста­новлен иной порядок (ст.69).

Каждый полет должен производиться в соответствии с планом полета, представленным в органы управления воздушным движением (ст.42) и под контролем этих ор­ганов, с которыми воздушные суда, выполняющие полеты, должны поддерживать постоянную радиосвязь (ст.54). Запреты и ограничения до воздушных судов доводятся органами управления воздушным движением. При откло­нении воздушного судна от воздушной трассы СССР, местной воздушной линии или установленного маршрута командир воздушного судна и орган управления воздуш­ным движением обязаны немедленно принять все воз­можные меры для ликвидации отклонения (ст.48). Оборудование международных воздушных трасс радионави­гационными и другими средствами (ст.46), определение их направлений с соблюдением требований безопасности полетов и с учетом интересов соответствующих мини­стерств, государственных комитетов, ведомств и организаций (ст.45), постоянный контроль за полетами воздуш­ных судов со стороны органов управления воздушным движением – все эти меры в совокупности обеспечивают предотвращение нарушений установленных запретов и ограничений на полеты более надежно, нежели простое уведомление о существующих запретных зонах с возло­жением соответствующих обязанностей и ответственности за их нарушение на командиров воздушных судов.

Воздушные суда при выполнении полетов, в том числе международных, не должны нарушать установленные в государстве запретные зоны и зоны ограничения полетов. Приложение 2 к Чикагской конвенции, содержащее стан­дарты, касающиеся полетов и маневрирования воздушных судов, предусматривает специальное правило, относяще­еся к данному вопросу. Формулировка этого правила вы­зывает определенные возражения. Правилом предусмат­ривается: «Воздушные суда не выполняют полеты в за­претной зоне или зоне ограничения полетов, информация о которых была должным образом опубликована, за иск­лючением полетов, выполняемых в соответствии с усло­виями установленных ограничений или с разрешения государства, над чьей территорией установлены такие зоны» (п. 3.1.9).

Объединение в одном стандарте запретных зон и зон ограничения полетов вряд ли можно признать удачным с точки зрения определения обязанностей командира воз­душного судна. Оно как бы сближает режим двух зон, различных по характеру предусмотренных в них запретов, а установленные стандартом исключения позволяют пред­положить, что обе зоны в равной мере доступны для поле­тов воздушных судов. Между тем в запретной зоне полеты запрещены, тогда как в зоне ограничения полетов до­пускаются, хотя и ограничены определенными условия­ми. Весьма двусмысленно звучит также положение о должной публикации. Оно дает основание предполагать, что соблюдение запретов и ограничений, которые доводят­ся органами обслуживания воздушного движения непо­средственно до командира воздушного судна, оставляется как бы на его усмотрение. Представляется, что формули­ровка рассматриваемого стандарта нуждается в уточне­нии, исключающем какую-либо неопределенность в от­ношении   обязанностей  командиров   воздушных   судов.

Учитывая опасность, которую могут представлять на­рушения объявленных государством запретов и ограниче­ний, Чикагская конвенция в п. «с» ст.9 указывает на право каждого государства потребовать от воздушных судов-нарушителей произвести посадку в возможно кратчай­ший срок в каком-либо указанном аэропорту в пределах его территории, устанавливая при этом, что правила, оп­ределяющие порядок прекращения нарушения и задер­жания воздушного судна-нарушителя, принимаются го­сударствами. Для уменьшения угрозы безопасности пере­хватываемого воздушного судна-нарушителя в рамках ИКАО была разработана и рекомендована государствам стандартная процедура перехвата. Она включает пред­ложение использовать при перехвате единые визуальные сигналы и ведение радиосвязи между Воздушным судном-перехватчиком, воздушным судном-нарушителем и орга­ном, управляющим перехватом, на единой международной аварийной частоте с применением стандартной фра­зеологии, если ведение переговоров на общем языке не­возможно [167].

Принятая в СССР процедура перехвата воздушных судов-нарушителей полностью соответствует рекоменда­циям ИКАО. Перехват и принуждение к посадке исполь­зуются как крайняя мера. В Воздушном кодексе СССР устанавливается, что воздушные суда-нарушители при­нуждаются к посадке, если не подчинятся требованиям органов, контролирующих полеты (ст.53).

4. Транзит через государственную территорию

Международный воздушный транзит представляет со­бой пролет иностранного воздушного судна в пределах государственной территории как без посадки, так и с по­садкой в чисто технических, некоммерческих целях или в коммерческих целях, который является частью воздуш­ного маршрута, начинающегося и кончающегося вне пре­делов транзитного государства. К примеру, международ­ный рейс Москва-Амстердам проходит через терри­торию Польши, ГДР, ФРГ. Во время полета по этому маршруту самолеты Аэрофлота и КЛМ совершают проме­жуточную посадку в Варшаве, далее следуя над террито­риями ГДР и ФРГ без посадки до Амстердама.

Право позволить или не позволить международный воздушный транзит над своей территорией относится к исключительной компетенции каждого государства. Это право основывается на разрешительном порядке полетов, в соответствии с которым государство по своему усмотре­нию решает вопросы транзитного полета иностранных воздушных судов над своей территорией. Причем это касается как регулярных, так и нерегулярных транзитных полетов.

Для выполнения транзитных международных полетов воздушными судами любых государств следует исходить из того, что правовыми основаниями осуществления та­ких полетов являются:

а) Чикагское многостороннее соглашение о междуна­родном воздушном транзите 1944 г. (или о «двух свобо­дах» воздуха);

б) Чикагское многостороннее соглашение о междуна­родном воздушном транспорте 1944 г. (или о «пяти свобо­дах» воздуха);

в) ст.5 Чикагской конвенции 1944 г.;

г) двусторонние соглашения между государствами о воздушных  сообщениях;

д) специальные разрешения на выполнение эпизоди­ческих, разовых полетов.

Чикагские соглашения появились на свет в результате неудачных попыток Соединенных Штатов добиться вклю­чения в текст Чикагской конвенции 1944 г. так называе­мого положения о «свободах воздуха» во время ее разра­ботки на Чикагской конференции. Вопросы, относящиеся к этим «свободам воздуха», были изъяты из проекта кон­венции и оформлены в виде двух отдельных соглашений, обычно называемых соглашениями о «двух» и «пяти сво­бодах». Но если Соглашение о транзите собрало относи­тельно большое число участников (98), то Соглашение о «пяти свободах» подписали только 11 государств [168]. Та­кие крупные авиационные державы, как США, Англия, Франция, ФРГ, Япония, в нем не участвуют, оберегая свои богатые внутренние рынки перевозок от иностран­ных конкурентов, предпочитая договариваться о полетах на двусторонней основе. Следует также отметить, что Соглашение о «пяти свободах» в первую очередь затраги­вает вопросы коммерческих прав и лишь только первые две «свободы» имеют прямое отношение к транзитным поле­там, но они полностью дублируют «две свободы», содержа­щиеся в Соглашении о транзите.

Основные положения этого соглашения сводятся к сле­дующему: каждое государство-участник   предоставляет другим государствам-участникам следующие свободы воздуха в отношении регулярных международных воздуш­ных линий:

1) право перелета над территорией без посадки;

2) право производить посадку с некоммерческими це­лями (ст.1). Осуществление указанных прав должно про­изводиться в соответствии с положениями Чикагской кон­венции (ст.2). Это означает, что следующее транзитом воздушное судно должно соблюдать законы и правила государства, через территорию которого оно пролетает, иметь удостоверения о годности к полетам и свидетельст­ва, которые должны находиться на борту воздушного судна, и т.п., что предусмотрено Чикагской конвенцией в отношении любых полетов иностранных воздушных су­дов над государственной территорией.

Государство, предоставившее авиакомпании другой страны право остановки с некоммерческой целью, может потребовать, чтобы авиакомпания обеспечивала разум­ное коммерческое обслуживание в тех пунктах, в которых производятся такие остановки. Надо полагать, что подобного рода оговорка предназначена для защиты коммер­ческих интересов транзитного государства затрагиваемых транзитным полетом (ст.1, разд. 3).

Кроме того, за транзитным государством признается право определять маршрут следования в пределах его территории для любой международной воздушной линии и указывать аэропорты, которые могут быть при этом ис­пользованы. Оно также вправе взимать за пользование аэропортами и другими сооружениями и средствами «справедливые и разумные сборы», которые, однако, не должны превышать тех, что взимаются с его национальных воздушных судов, обслуживающих аналогичные между­народные воздушные линии (ст.1, разд. 4).

Государство транзита вправе также «отказать в выда­че или аннулировать удостоверение или разрешение, вы­данные воздушно-транспортному предприятию другого государства», в любом случае, когда оно убеждено, что фактическая собственность и эффективный контроль осуществляются другими гражданами, а не теми, кому было выдано разрешение, или в случае «несоблюдения таким воздушно-транспортным предприятием законов государ­ства», над территорией которого воздушные суда этого предприятия выполняют транзитные операции, или не­выполнения им своих обязательств, вытекающих из Соглашения о транзите (ст.1, разд. 5).

Для подписавших это соглашение государств отпадает необходимость специально оговаривать вопросы транзит­ных полетов в двусторонних соглашениях. Однако, если одно из договаривающихся государств не является участ­ником Соглашения, о транзите 1944 г., предоставление транзитных прав должно быть предметом одной из статей двустороннего соглашения [169].

Советский Союз не является участником Соглашения о международном транзитном воздушном сообщении 1944 г. Все вопросы транзитных полетов иностранных воздушных судов в пределах советской территории и са­молетов Аэрофлота в пределах территории других госу­дарств решаются обычно в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении или в рамках других договорен­ностей. Так, например, при подписании Соглашения о воздушном сообщении между СССР и Народной Рес­публикой Болгарией от 7 июля 1969 г. состоялся обмен письмами, в которых зафиксирована договоренность о предоставлении самолетам Аэрофлота права осуществлять транзитные полеты как с посадками, так и без посадок через территорию Болгарии [170].

В практике встречаются также региональные много­сторонние соглашения о «двух свободах» воздуха. Напри­мер, члены Лиги арабских государств заключили 25 мар­та 1963 г. в Каире Соглашение о предоставлении первой и второй «свобод воздуха» воздушным судам арабских стран.

В юридической литературе «две свободы» воздуха обычно расцениваются как технические свободы, уста­новленные в отношении регулярных воздушных сооб­щений и не касающиеся вопросов коммерческих прав, которые являются предметом двусторонних соглаше­ний [171].

Ст.5 Чикагской конвенции формально устанавливает возможность осуществления транзитных беспосадочных полетов через территории государств без предваритель­ного их разрешения. Однако, как уже отмечалось в со­ветской юридической литературе, та же ст.5 содержит всякого рода оговорки, которые используются государствами и вызывают необходимость получения разрешения на выполнение беспосадочных транзитных полетов над ино­странной территорией [172].

В целом вопросы международного воздушного транзи­та регулируются как на двусторонней основе, так и нор­мами национального права. Все эти нормы не предусмат­ривают каких-либо прямых запретов на транзитный про­лет. Напротив, они допускают его возможность, но для этого требуется строго соблюдать установленный госу­дарствами порядок осуществления воздушного транзита над их территориями.

5. Международно-правовые последствия несанкционированного влета в суверенное воздушное пространство

По мере развития авиации возрастает и число нарушений и правонарушений, совершаемых воздушными суда­ми и посредством воздушных судов. Нередко эти наруше­ния совершаются не преднамеренно, вследствие отклоне­ния от маршрута по метеоусловиям, ошибки в пилотиро­вании, неправильных показаний приборов и т. п. В после­военный период возросло число нарушений установленных правил полетов, случаев угона самолетов за границу, пере­возки наркотиков на воздушных судах, незаконного выво­за отдельных лиц за границу и т.п.

Широкие масштабы приобрело использование запад­ными спецслужбами военных и гражданских воздушных судов в разведывательных целях в нарушение суверените­та других государств. Общеизвестно, что роль инициатора и вдохновителя этих незаконных акций еще в первые послевоенные годы взяли на себя США. Так, с 1953 по 1956 г. их самолеты 113 раз нарушали границы СССР и 211 раз – европейских социалистических государств. За этот же период ими было заслано в эти страны 470 тыс. воздушных шаров в разведывательных и пропагандистских целях [173]. Да и сейчас нередки случаи сознательного, преднамерен­ного нарушения границ суверенного воздушного про­странства.

Подобные нарушения с точки зрения законов и правил, относящихся к полетам и маневрированию воздушного судна, имеют соответствующую юридическую квалифи­кацию.

Ст.53 Воздушного кодекса Союза ССР гласит, что воздушные суда, пересекшие Государственную границу СССР без соответствующего разрешения советских ком­петентных органов или совершившие иные нарушения правил перелета через Государственную границу СССР и порядка использования воздушного пространства СССР, признаются воздушными судами-нарушителями.

Воздушное судно-нарушитель, как уже отмечалось, принуждается к посадке, если не подчиняется требова­ниям органов, контролирующих полеты. Таким образом, принуждение адресуется техническому средству – по той причине, что, только воздействуя на него, можно пресечь нарушение, а также задержать истинного нарушителя. В этом же смысле понимается и обязанность воздушного судна-нарушителя, получившего распоряжение о посадке, произвести посадку в указанном ему месте.

Фиксация несоблюдения воздушным судном установ­ленных правил пересечения границы и правил полетов сама по себе не позволяет еще судить о субъекте-наруши­теле. К объекту-нарушителю (воздушному судну) приме­няются все нормы, реализация которых обусловлена самим фактом нарушения, независимо от того, происходит ли отклонение от установленных правил полета в резуль­тате метеоусловий, ошибки в пилотировании, отказа при­боров, в случае бедствия, угона самолета, преднамерен­ного влета для разведывательных и иных целей и т.п. Нарушение воздушным судном правил перелета через государственную границу и порядка использования воз­душного пространства государства носит, таким образом, объективный характер. А отказ воздушного судна под­чиниться командам компетентных органов потерпевшего государства, т.е. ликвидировать негативные последст­вия, вызванные нарушением, создает вторичное наруше­ние (правонарушение), дающее основание для принятия санкций.

Иное дело – установление субъектной стороны соста­ва правонарушения, что можно осуществить только после посадки воздушного судна-нарушителя. В результате рас­следования всех обстоятельств могут последовать такие последствия, как задержание воздушного судна, экипажа, пассажиров и груза; решение вопроса о скорейшем продолжении их полета; о возвращении судна и груза за­конным владельцам; об ответственности государства, владельца воздушного судна, экипажа и т.п.

Из всего круга вопросов, относящихся к несанкцио­нированному влету, важнейшее значение имеет проблема предотвращения и пресечения нарушений, совершаемых иностранными воздушными судами в суверенном воздуш­ном пространстве.

В этом отношении наибольший интерес представляют материалы состоявшейся с 24 апреля по 10 мая 1984 г. 25-й чрезвычайной сессии Ассамблеи ИКАО, на которой предполагалось принять поправку к Чикагской конвен­ции о неприменении силы против гражданских воздуш­ных судов. В этих целях Австрия и Франция совместно, а также США предложили свои проекты поправки, в кото­рых закрепленный в п.4 ст.2 Устава ООН принцип воз­держания от применения силы произвольно переносился на контрдействия стран по пресечению ординарного несанкционированного влета.

Крайним выражением такого подхода явились попытки обосновать абсолютное, без каких-либо исключений, дей­ствие этого принципа, что противоречит нормам междуна­родного права и национального права государств.

Международное право признает допустимость обеспе­чения прав и интересов государств с помощью мер при­нуждения. Меры принуждения в рассматриваемом ас­пекте, будучи правомерными, укладываются в рамки по­нятия применения силы по международному праву в отличие от насильственного произвола как неправомерного применения силы.

Международно-правовые последствия незаконного вторжения воздушного судна порождают определенные права и обязанности как у потерпевшего, так и у наруши­теля. Потерпевшее государство имеет право на защиту своего суверенитета в рамках дозволенного международ­ным правом. Реакция на нарушения должна быть адек­ватной, пропорциональной совершенному нарушению и дифференцированной по отношению к субъектам, винов­ным в совершении нарушения (как правило, это экипаж воздушного судна или угонщики самолета), и лицам на борту (пассажирам), невольно вовлеченным в правона­рушение.

Вместе с тем, реализуя свое право на восстановление охраняемых международным е национальным правом ин­тересов (благ, свойств), государство в лице компетентных органов в первую очередь имеет дело с конкретным на­рушителем (воздушным судном). Именно оно по объектив­ным основаниям выступает в качестве нарушителя (но не правонарушителя), и в отношении его вступает в действие соответствующая санкция правовой нормы (например, ст.36 Закона о Государственной границе СССР).

В то же время на борту воздушного судна (если оно управляемое) находятся лица, являющиеся правонару­шителями и не являющиеся таковыми. При непосредст­венном пресечении нарушения извне определить субъект­ную сторону его состава никогда нельзя с уверен­ностью.

Поэтому перед потерпевшим государством неизбежно встает сложная дилемма, чему отдать предпочтение – принципу гуманности или защите своего суверенитета? Важнейшее значение при этом имеет реализация госу­дарством своего неотъемлемого права на самооборону в контексте ст.51 Устава ООН.

Неотъемлемое право государств на самооборону дейст­вует в четких пределах. По международному праву, равно как и по национальному праву, критериями применения вооруженной силы в порядке самообороны является не­отложная и крайняя необходимость самообороны, не ос­тавляющая возможности для выбора средств и ни минуты на размышление. Кроме того, принимаемые меры не долж­ны включать ничего неразумного или чрезмерного, поскольку деяние, оправдываемое необходимостью само­обороны, должно ограничиваться этой необходимостью и быть ей соразмерным. Иначе говоря, степень примене­ния силы должна быть пропорциональна опасности. Эти критерии получили общее признание, и в частности одоб­рены Нюрнбергским трибуналом.

Однако представители некоторых западных стран де­лают из этого не вполне адекватные выводы. Так, делегат Англии во время 25-й сессии Ассамблеи ИКАО выска­зался в том плане, что, когда воздушное судно, незави­симо от того, по ошибке или преднамеренно, входит без разрешения в воздушное пространство государства, «не может быть никакого оправдания применению против него силы, даже если оно используется для деятельности, несовместимой с его статусом гражданского воздушного судна. Как бы предосудительно ни было использование гражданского судна для сбора разведывательных данных, международное право требует, чтобы право государств защищать себя против такой деятельности соизмерялось с элементарными соображениями гуманности» [174]. Послед­ние слова взяты из решения Международного суда по делу о проливе Корфу.

В выступлениях других делегатов западных стран предлагалось исходить из «презумпции невиновности гражданских воздушных судов», обнаруженных в воздуш­ном пространстве другого государства, или, иначе, из концепции «невиновного присутствия», якобы аналогич­ной доктрине мирного прохода в международном морском праве [175].

Однако никакого права на «мирный пролет» воздушных судов через территории иностранных государств в между­народном праве не существует. Даже предусмотренная ст.5 Чикагской конвенции привилегия упрощенного по­рядка выполнения нерегулярных полетов может быть правомерно реализована только при условии учета интересов государства, в воздушном пространстве которого проис­ходит полет.

В Декларации о принципах международного права 1970 г. указывается, что при толковании и применении основные принципы международного права «являются взаимосвязанными и каждый принцип должен рассмат­риваться в контексте всех других принципов». Как пра­вильно подчеркивает в этой связи Ю. М. Колосов, госу­дарства обязаны применять каждый из принципов «толь­ко таким образом, чтобы не оказался нарушенным любой из них» [176]. Динамичность международных отношений, но­вые обстоятельства, свойственные возникновению тех или иных юридических фактов в международной системе, не позволяют раз и навсегда определить характер взаимо­действия, основных принципов и норм международного права. Реальная «жизнь» международного права неиз­бежно связана с тем, что А.П. Мовчан определяет как «адаптацию существующих принципов и норм к изменяю­щимся условиям международного общения» [177].